摘要：在供给侧结构性改革目标导向下，各地区都紧密围绕着产业升级这一战略，来不断推进自身的去除过剩产能和优化产能结构的各项工作。积极财政政策的功能可从：价值导向、市场干预、制度优势等三个方面来认识。在此基础上的积极财政政策实施路径，则可以围绕着：制订积极财政政策的实施标准、财政监管下开展在职员工培训、突出财政政策的市场干预职能、政企校合作开展创新人才培养等四个方面来展开。
关键词：供给侧结构性改革；积极财政政策；功能；实施
在供给侧结构性改革目标导向下，各地区都紧密围绕着产业升级这一战略，来不断推进自身的去除过剩产能和优化产能结构的各项工作。就工作难度而言，后者的优化产能结构内含有技术创新需求、人力资本提升需要等要件，所以在当前是困扰地方政府和市场各微观经济主体的难题。面对这样的难题，除了需要在发挥国企改革主动性的同时，还需要通过建立起积极的财政政策，来助力人力和物力资源整体水平的提升。在微观视角下来考察优化产能结构工作，其体现为以技改和固定资产重置为工作主线，借助企业技术组织形态调整这一中介过程，提升人力资本存量和引入人力资本增量，最终在动态视域下适应资本有机构成提高的需要。与当前“见物不见人”的主题讨论不同，笔者十分重视人力资源要素在驱动供给侧结构性改革中的作用，从而本文也就将积极财政政策落脚于支撑人力资本培育之中了。
一、实施积极财政政策的功能分析
（一）价值导向功能
积极财政政策的实施主体为各级政府部门，而随着20世纪90年代财税“分灶吃饭”格局的建立，以及我国国民经济发展的内在逻辑所致，地方政府成为了实施积极财政政策的重要主体。在区域经济发展规划下，以及在发挥区域经济发展比较优势的要求下，地方政府通过对特定项目开展定向投资和融资工作，这就在市场机制下为微观经济主体提供了风向标的作用。随着这一作用效应的逐步显现，便能在区域范围内为供给侧结构性改革赋予价值取向。
（二）市场干预功能
因信息不对称、外部性、市场垄断等因素的普遍存在，单纯依靠市场的力量来推动区域供给侧结构性改革显然是不切实际的。而且，区域微观主体所内在的技改和固定资产重置，以及与之相适应的人力资源培育等工作都具有长期性和结构性的特点。因此，通过发挥积极财政政策的职能内容，便能弥补市场机制单纯注重效率的短视问题。同时，还能在财税政策的调适下，来激励和约束市场微观主体的经济行为。进而，从整体上满足供给侧结构性改革的要求。
（三）制度优势功能
这里的制度主要体现在两个方面：一是我国作为社会主义国家，社会主义市场经济体制具有联系宏观调控和微观引导的制度优势；二是积极财政政策的实施植根于我国现行的财税体制之下，充分发挥地方政府供给侧结构性改革的主动性和创造性，则在地方积极财政政策的支撑下得到落实。所有这些制度优势都能够以功能的形态存在着，并助力供给侧结构性改革的开展。
二、供给侧结构性改革对积极财政政策的内在要求
在以上功能分析的基础上，积极财政政策的内在要求可归纳如下。
（一）助力企业在职员工人力资本存量的提升
企业资本有机构成的提高也可以理解为，L:K（劳动要素：资本要素）之间在数量与结构上满足一定的技术系数。资本要素的数量和结构升级，可以借助资金投入在较短时间内得到完成，而对于劳动要素的数量和结构升级，则因面临诸多法律和社会道德的因素的作用，需要在较长时间内才能得到解决。利用积极财政政策和在地方政府公权力的保障下，便能满足企业提升在职员工人力资本存量的内在要求。
（二）帮助企业落实所需高端人才的引进计划
2017年12月所召开的中央经济会议指出，未来我国将着力发展新材料技术、新能源技术、人工智能在内的高科技产业。特别在“互联网+”时代下，如何形成“互联网+制造业”的发展模式，则成为了区域产业结构升级需要面对的机遇和挑战。在区域开放经济体格局下，域内企业必然存在着引入域外高端人才的需要。而引入高端人才的工作不仅涉及到人力资本增量变革的问题，还涉及到与之相伴随的社会问题。此时，积极财政政策便需要在解决社会问题上发挥积极作用。
（三）以产业发展项目为载体培育创新型人才
这里的创新型人才在其职业身份界定上，可以定义为自我雇佣。他们作为类似于自由职业者的形态而存在，却在区域中高端服务业领域发挥着不可替代的作用。打造区域服务产业和高新技术服务平台，将能在社会网络化分工格局下促进区域供给侧结构性改革的推进。为此，以积极财政政策为推手来赋予创新型人才获得创业机会和创业能力，则成为了需要被正视的内在要求。以上从三个方面围绕着人力资源培育所做的内在要求归纳，改观了当前在论述供给侧结构性改革和积极财政政策时“只见物不见人”的局限。
三、积极财政政策设计
根据以上所述，积极财政政策可从以下四个方面来展开设计。
（一）制订积极财政政策的实施标准
积极财政政策的内涵这里不必累述，但作为财政资源的稀缺性则需要给予强调。随着供给侧结构性改革的不断深入，以及产能优化局面的不断扩张，将会使得地方政府的财政资源更显紧张。因此，这里首先需要制订积极的财政政策。以区域经济发展为视角，标准的制订又需要与区域产业发展规划和企业改革重点等事项相联系。从而，这就需要在地方政府的组织架构内形成合作和协同模式，共同打造出符合当地实际的实施标准。
（二）财政监管下开展在职员工培训
助力域内特定企业的在职员工开展岗位培训，成为了积极财政政策落地的重要环节。但实践表明，因岗位培训的空间割裂性，以及人力资本存量信息的内隐性，这些都使得财政实施部门与企业方之间存在着事实上的信息不对称。为了实现积极财政政策能够精准发力，需要建立起政府主管部门、企业方、第三方培训机构在内的契约管理形式，并在在线视频监督和声誉约束机制的作用下，确保积极财政政策真正产生实效。
（三）突出财政政策的市场干预职能
在助力域内企业引进域外人才时，积极财政政策应突出发挥市场干预的职能。前面已经指出，人才引进还涉及到一系列的社会问题，如吃、穿、住、行等。而且，部分高端人才还存在着子女就学、配偶就业等需要。为此，积极财政政策便需要在人才引进上做好以下几项工作：一是针对人才引进修建福利保障房；二是有条件的地方可以开办针对高端人才子女入托的幼儿园，并在域内基础教育阶段给予国民待遇；三是为他们的配偶就业提供前置性岗位培训资金支持。
（四）政企校合作开展创新人才培养
培育创新型人才不但需要挖掘本土人才资源，还需要大力引进域外创新项目入驻。为了使创新型人才培养与创新型项目商业化同步展开，便需要建立政府、企业、高效三者合作下的工作机制。积极财政政策在这里主要以内在标准为门槛，筛选出符合财政投资和融资的项目和人才队伍，通过长期跟踪创新团队的工作绩效，以及预算监管校企之间的合作实效，来全方位提升域内高端服务产业的结构。
四、展望
（一）降低财政政策制定随意性
随着我国将功能财政引入到宏观经济调控之中，则极易出现“头痛医头、脚痛医脚”的局面，而这是与马克思主义经济学所信奉的整体原则相背离的。因此，降低财政政策制订的随意性，首先需要弄清楚经济问题出现的原因是什么，再者就是要从整体上把握问题产生的因果关系。
（二）提升财政政策执行调控能力
不仅需要发挥财政政策的政策导向优势，也需要及时纠错。为此，今后需要提升财政执行调控能力。但由于一项财政政策的制订需要履行完整的审批程序才能实施，使其在实施过程中具有较强的制度惯性。从而，需要有效区分财政政策应用对象。结合我国国情，笔者建议，未来可以增大地方政府的财政政策制定应用权限，从而来降低实施成本和增强执行调控能力。
五、结语
积极财政政策的功能可从：价值导向、市场干预、制度优势等三个方面来认识。通过主题讨论，供给侧结构性改革背景下则可以围绕着：制订积极财政政策的实施标准、财政监管下开展在职员工培训、突出财政政策的市场干预职能、政企校合作开展创新人才培养等四个方面来构建。
参考文献：
[1]刘成奎.供给侧结构性改革下的财政政策选择[J].财政监督,2017(23).
[2]李烝,张小莉.把脉宏观经济形势纵论供给侧结构性改革[J].中国财政,2017(11).
作者：袭秀华单位：大同区财政支付中心
