摘要：当前创新驱动发展进程中，中小城市的科技创新水平有待提升。而财政科技投入水平间接表明了政府引导的方向，财政科技投入不足，那么中小城市的企业科技创新能力就从源头上动力不足，科技对经济的支撑作用就不能充分体现出来。本文以中小城市河北省保定市为例，分析中小城市财政科技投入水平现状，发现财政科技投入存在的问题，为充分发挥财政科技投入对地方经济的引导和拉动作用提出对策建议。
关键词：科技创新；科技投入；RD经费支出
一、引言
2018年中国中小城市科技创新指数为58.4，分区域看，东部、中部、西部和东北科技创新指数分别为65.
4、56.
3、52.5和52.4，区域之间科技创新能力差距较大，东部领先。总体上中国大多数中小城市创新能力还比较弱，科技对经济的支撑作用尚未充分体现出来。研究与实验发展（RD）经费支出占GDP的比重还比较低，绝大多数中小城市该指标都低于全国平均水平，相当一部分双创平台，在科研成果产出和转化方面的作用还亟待提升。本文对近五年河北省所辖保定市科技经费投入进行调研统计。在当前京津冀协同发展、雄安新区的建设背景下，该市科技创新能力提高尤显重要，选择保定市为例具有一定的典型代表性。研究发现，中小城市研究与实验发展（RD）经费支出逐年提升，财政科技投入五年来也有所增加，但与科技创新“十三五”规划目标的实现相距较远。财政科技投入水平间接表明了政府引导的方向，财政科技投入不足，那么企业的科技创新能力从源头上就动力不足，从长远看是不利于中小城市形成创新型城市的。
二、中小城市财政科技投入水平的现状与存在的主要问题
1.财政科技投入总体偏低，离规划目标相差较多。财政科技投入是政府及其相关部门为支持科技活动而进行的经费投入，是政府财政预算内安排的科研支出。财政科技投入是引导撬动企业进行创新的先导，能够激发引领全市进行技术创新活动。相关公报对财政科技投入统计的指标是财政科技支出，财政科技支出强度是政府财政科技支出占财政支出总额的比例。本文选择河北省保定市财政科技投入进行调研，根据河北省科技经费投入统计公报统计保定市近五年财政科技支出情况分析发现，从财政科技支出额看，五年来总体是递增的，而且该统计公报显示，在河北省11个市中，该市财政科技支出水平列第六位（2016年）。近年来，该市财政科技支出额实现了从2012年至2016年的增加，金额上看出从1.9亿元增长到3.48亿元，五年来的增长翻了两倍。绝对量上有一定的增长，但从占财政支出总额的比重看，相对量严重不足。从财政科技支出额占财政支出总额的比重看，五年来财政科技支出占财政支出总额的比重增长后的结果仍在0.7%以下，按五年来的增长率分析计算，保定市科技创新“十三五”规划至2020年的目标是3%，离目标实现差距较大。而且现在的财政科技支出与2016年河北省财政科技支出额占财政支出总额的比重1.21%也有一定差距；跟国家财政科学技术支出占当年国家财政支出的比重4.13%相比，则差得更多。
2.财政科技投入与RD经费支出相比较低，企业自身科技创新投入压力较大。RD经费是衡量科技投入的重要指标，也是企业进行科技创新的保证。近五年该市研发经费数据统计显示，该市的研发经费投入强度基本是逐年递增的，2016年达到2.1%，和国家平均水平持衡。保定市RD经费支出五年来在河北省排在前三位，相对较高。但是在京津冀协同发展的背景下，保定市作为雄安新区的辐射地，与京津、长三角（上海、江苏、浙江）、珠三角（广东、福建）相关省市相比而言，差距甚大，还是有待加强。河北省2016年的研发费用仅为北京的1/4，江苏的1/5，河北科技创新投入水平与相关区域相比，还有很大差距。由此发现，保定市在省内虽列前三，与其他城市相比差距依然很大。科技创新经费投入强度不低，五年来RD经费支出由41.2亿元到66.2亿元，而财政科技支出额由1.9亿元到3.48亿元，财政科技支出仅为RD经费支出总额的4.61%~5.26%；从全国范围看，2016年财政科技支出为RD经费支出总额的49%。由此我们发现，保定市财政科技投入水平较低，企业自身科技投入水平较高，企业在科技创新领域承担的压力较大。
三、充分发挥中小城市财政科技投入杠杆作用的对策建议
中小城市财政科技投入不足，主要由于财政支出压力大，迫切需要解决的诸如城乡居民养老、脱贫攻坚、美丽乡村建设、大气污染治理等基础问题相对较多，而财政科技投入成果的显现需要经过比较长的时间。形成科技投入“非刚性”的观念是财政科技投入增长比例不足的主要原因。另外，财政科技资金具有无偿性的特点，无偿性的负面结果是对资金使用的不珍惜，容易造成资金的浪费和使用效率的下降等系列问题。为充分发挥中小城市财政科技投入杠杆作用，推动中小城市科技创新能力再上新台阶，笔者提出以下几点建议：
1.根据中小城市经济社会发展实际，建立合理的财政科技资金比例。财政科技投入对产出的边际作用不仅远大于资本投入、一般劳动投入等生产要素，而且财政科技投入手段也是调动本地区科技创新力度最有效、最迅捷的手段，具有很大的撬动作用。中小城市需要进一步加大财政科技投入力度，继续提高财政科技支出占财政支出总额的比例。但是，财政科技支出加大到什么标准最科学、合理，需要考虑本地经济社会的综合情况。从保定市实际情况与规划目标来看，财政科技支出额占财政支出总额的比重，五年来实现了从0.5%到0.63%的增长，创新驱动发展进程中应继续加大财政科技投入，实现向省内平均水平1.21%的靠拢，为实现该市科技创新“十三五”规划目标3%打好基础，从而缩小跟国家水平4.13%的差距。实现财政科技支出在RD经费的占比由目前省内占比最低的5.26%向全省平均水平19%的改变，进一步激发该市企业科技创新能力，向区域创新中心城市和国家创新型城市进军。
2.加大财政科技投入力度，创新财政科技投入方式，实现科技成果有效转化。一是建设稳定、有序的财政科技投入增长机制。结合大中小型企业的实际，完善相应政策体系，加大科技建设重点产业的财政扶持力度，推动保定科技与经济的均衡发展。二是不断对财政科技投入方式进行创新。目前中小城市财政科技投入方式以传统的无偿资助方式为主，与税收优惠激励、知识产权政策、科技人才培养等衔接不够紧密。对市场化程度较高的财政科技投入方式诸如风险投资、科技金融、科技担保等应全面推广，有效引导调动金融机构与民间资本的参与。在财政科技投入的引导下，加强政府与金融机构的合作，实行“政金”结合，启动财政科技“小”资金撬动银行“大”资金模式，实现多层次社会资本的投入，鼓励金融机构开展以促进科技创新为目的的融资新模式，实行科技贷款优惠补贴，科技担保与科技信贷，如知识产权、专利权抵押贷款等。三是提高财政科技资金使用效果。进一步优化基础研究、应用研究、试验发展研究、科技成果转化等相关投入的结构。实现传统产业的升级与科技型新型产业的开创工作协调并行。促进科研机构、高等院校的技术研发与企业产品的升级换代紧密结合，建设科学合理的产业链、创新链，确保科技成果的有效转换。
3.完善财政科技投入激励约束机制，保证财政科技资金高效运行。财政资金具有稀缺性、政策性、严格性的特点，保证财政资金的安全，提高使用效率是财政资金最本质的原则。一是完善财政科技投入保障机制。为了保证财政支出使用效率的提高，在加强基础研究与核心技术攻关投入方面，可通过设立专门基金、增加专项拨款等方式，加强科技活动基础平台建设以及前沿技术领域和核心技术建设，开辟科技成果有效转化途径，使财政科技投入的乘数效应得到极大发挥。对于重大的科研项目启动银行贷款风险补偿机制和科研项目后补助管理机制，同时实施稳定的金融支持机制和引导基金制度，实现科技成果有效转化。二是完善财政科技投入绩效评价机制与监管机制。制定财政科技支出绩效评价指标体系，构建相关专家库，并保证把客观、有效的评价结果与改进建议及时传达到财政部门、科技部门与企业。利用绩效评价指标体系对财政科技支出的水平和效率进行科学评价，将科技资金的预算执行进度、经费开支范围和经济效益等指标纳入考评体系，并将考评结果作为调整优化政府财政支出预算的依据。在科技创新工作开展中，简化财政拨款手续，加强专款专用的监督，建立项目执行和验收过程中的经费监督检查制度，并定期选取2~3个重大科技项目开展专项资金检查，做好科技创新项目的申报、实施、验收、反馈工作。三是建立校地联动科研资金机制。为有效借力京津冀协同发展、雄安新区的建设，政府需进一步出台科研补助政策，加强与京津重点院校的对接，吸引京津名校的高层次人才，弥补中小城市高校研发能力不足问题。通过平台建设、人才培养、科技项目等多种方式加大对高校科技创新工作的投入，如设立创新基金，支持科学研究和技术开发；加大对高校科研基地建设的支持力度；设立专项经费用于高校人才队伍建设等。通过建立校地联动科研资金机制，引导我市不同类型高校推行“育人为本、创新是魂、责任以行”理念，根据自身实际，面向地方经济和社会发展需要，提供科技支撑和服务。
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