基于公共财政框架的若干税收问题探讨 基于公共财政框架的若干税收问题探讨 基于公共财政框架的若干税收问题探讨
内容提要: 公共财政是政府财政收支活动的基本运行模式,而税收是公共财政框架的重要组成部分。本文在探讨公共财政框架对税收的基本要求和税收活动面临的现实环境因素的基础上,着重就税收的国家特色与国际协调、税收竞争与宏观税负以及税收的超常增长与规范执法等若干重要问题进行研究,并提出相应的改革主张。
中共中央第十六届三次会议《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,要“健全公共财政体制。按照简税制、宽税基、低税率、严管理的原则,稳步推进税收改革”。财政是政府存在和政府活动的经济基础,公共财政则是政府财政收支活动的基本运行模式。公共财政框架涉及到政府财政收入、财政支出、财政平衡、财政体制、政府预算等多方面的内容,税收是公共财政框架中有关财政收入的一项重要内容。最近几年学术界对我国公共财政及其框架的研究已取得了重大进展,但基于公共财政框架来研究税收活动中的现实问题和改革问题还相对较少。本文试就公共财政框架对税收的要求、税收活动面临的新环境和新因素,以及当前税收活动中的若干热点问题谈些看法。
一、公共财政框架对税收的要求
一般认为,公共财政是服务于我国社会主义市场经济的财政,具有着眼于满足社会公共需要,立足于非盈利性,政府收支法治化等特点。税收是依照法律规定取得政府收入的一种形式,在我国财政活动中具有十分重要的地位。税收既要体现公共财政框架的整体要求,又要根据其自身的特征发挥职能作用。公共财政框架对税收的要求是多方面的,其中最主要的有以下几个方面:
第一,税收应当成为市场经济条件下最基本的公共收入形式。我国长期以来的税利并存与税费并存的政府收入形式,不论是“取自家之财办众人之事”或者“取自家之财办自家之事”,还是“取众人之财办部门之事”都不符合公共财政的要求。公共财政要求“取众人之财办众人之事”(高培勇,200
2)。要求税收成为最基本的公共收入形式,当务之急是要加快“费改税”的步伐。
第二,市场经济条件下的税收活动必须坚持广泛的“依法治税”原则。广泛的依法治税原则不仅要强调纳税人依法纳税、征税人依法征税,还要特别强调用税人依法用税。政府部门作为用税人,只有在健全的预算法律规范下依法用税,才能从根本上为征税人依法征税和为纳税人依法纳税创造有利条件,从而真正实现依法治税。单从税收法制建设方面看,现在的主要问题是税收法律层次较多、层级偏低、透明度较差。
第三,市场经济条件下的税收政策应当是国民待遇基础上的功能税收政策。当前的内外有别、城乡有别的税收政策是历史的产物。市场经济条件下建立在国民待遇基础上的税收政策,应当是中性税收政策与调控税收政策相结合的功能税收政策。
第四,市场经济条件下税收作为最基本的公共收入形式必须以完善的税制体系作保证。税制体系的建立与调整,应当与我国社会主义市场经济体制发展要求相适应,以最终实现社会的公共目标为出发点和归宿。适时改革和调整税制既是构建公共财政框架的要求,也是我国社会主义市场经济发展的要求。
二、税收活动面临的现实环境与影响因素
构建公共财政框架代表了一种发展方向,需要有一个过程。而分析我国税收活动面临的现实环境和因素,则是我们研究公共财政对税收的基本要求,以及探讨未来改革税制、改革税收管理的一项重要内容。
当前我国税收所处的国际环境是世界经济逐步一体化的环境、国内环境则是社会主义初级阶段的市场经济环境。立足于这样的环境考虑,当前来看影响和制约税收的因素很多,值得重视的主要有以下一些: 第二,经济战略的影响。经济战略具有多方面的内容,如实施西部大开发战略、可持续发展战略、科技创新战略、深化国企改革战略、加快农业发展战略,以及最近提出的振兴东北战略等,这些经济战略的实施都会对税收产生直接影响。 第四,完善税制要求的影响。现行税制的主体部分是1994年设立的,时过近十年,按照公共财政及形势发展的要求来衡量,增值税、企业所得税、个人税制等主要税种都程度不同的存在着不少缺陷,需要通过改革加以完善,新一轮税制改革的呼声已很强烈。
三、当前税收活动中值得研究的若干问题
(一)税收政策和税收管理的国家特色与国际协调问题。一方面由于不同国家的具体国情和发展阶段不同,要求每一个国家的税收政策和税收管理必须保持自身的特色,另一方面在经济全球化的条件下,要求各国的税收政策和税收管理方式方法必须在相当大的程度上保持协调。我国作为一个发展中国家,又处于计划经济向市场经济转型的重要时期,由于新的治税思想和制度架构尚未完全确立,现阶段传统的治税思想和带有明显的计划经济痕迹的税收政策与税收管理制度还在发挥重要作用,因此税收的国家特色仍十分鲜明,这种现状站在国内的现实立场看,或许还要合理地存在一个较长的时期。但我国作为一个世贸组织的成员,在世界经济活动中,站在国际立场看,如果税收政策和税收管理长期坚持中国特色,就很难真正参与国际竞争并发挥重要作用。从这个意义上说,我国的税收政策和税收管理必须加快国际化,尤其是在涉及跨国投资、国际之间人员流动和技术转让、电子商务和无形贸易、避免国际双重征税和国际反避税等方面的税收政策及税收管理必须尽快与其他国家保持协调行动。 在国家内部的地区之间,如果税权相对分散时,则适度的税收竞争是有利的,过度的税收竞争是不利的。而在税权高度集中或比较集中时,任何税收竞争从宏观上看都是有害竞争。当前而言,国际之间的税收竞争风起云涌,为了保持我国应有的国际竞争力,在兼顾财政需要的同时,应当选择较低的宏观税负水平主动参与国际税收竞争。但从国内来看,现阶段我国是一个税权高度集中的国家,地区之间业已存在的各种以变通或违背统一税收政策为特征的税收竞争,尽管动机和目的各异,都已经和正在削弱统一税法的严肃性,破坏税收政策目标的实现,造成国家财政收入的大量流失,也不符合公共财政的基本要求,对此国家应当采取强有力的措施限制或者禁止这种状况的继续发展。
(三)税收收入的超常增长与规范税收执法问题。1994年税制改革的第一年,全国税收总收入为5071亿元,2002年全国税收总收入为17004亿元,2003年全国税收
