对当前地方财政突出问题的若干思考 对当前地方财政突出问题的若干思考 对当前地方财政突出问题的若干思考 李友志
实施分税制财税体制以来，各级财政收支得到了较快的增长，为改革和发展提供了财力保障。但是,地方财政面临的困难和问题仍然不少，主要表现在收入增长乏力、支出使用低效、资金分配不公、财政体制不顺等方面，应引起各级政府和财政部门的足够重视。
问题之一：财源萎缩，财政收入增长乏力
受宏观经济运行不畅、市场持续低迷的影响，目前湖南省地方经济结构不够合理，原有的财源趋于萎缩，新的财源成长缓慢。从产业结构看，湖南省一产业GDP所占比重比全国平均水平高1O个百分点，二产业GDP所占比重却比全国平均水平低11个百分点。从行业来看，目前带动全省经济发展的效益型主导产业群尚未形成，作为省五大支柱行业的冶金、机械电子、建材、化工、食品加工行业并未起到“支柱”作用，其缴纳的“两税”总额所占比重呈下降趋势，财政收入的增长越来越依赖于属于“夕阳产业”的卷烟工业的增长。1998年卷烟“两税”占上划中央“两税”的51.75%。剔除卷烟税收后，全省“两税”实际上是负增长。而卷烟税中80％属消费税，是中央财政收入，形不成地方可用财力。同时，由于税收执法约束不严，导致税收“虚增”现象严重。一些地方为了片面追求财政收入上台阶，采取所谓预缴、空转等手段做大“蛋糕”；有的地方无视税法的严肃性，按人口数量、土地面积摊派有关税收；有的地方由于税收征管漏洞很多且手段滞后，存在着大量的征管死角。这些现象造成了新的税负不公，不但破坏了市场公平竞争机制，而且造成了财政收入的严重流失。上述问题的存在，导致财政收入增长乏力，收入总量小，人均水平低。1995－1998年，省地方财政收入年均增长13.17%，低于全国平均水平5.46个百分点。
问题之二：监管不严，财政资金使用低效
在财政入不敷出的同时，一些单位违规使用财政资金、铺张浪费甚至贪污挪用的现象普遍存在。究其原因，一是在财政资金的分配上,没有一个科学、合理的定额标准和操作尺度，支出预算的随意性强，造成单位之间严重的苦乐不均，为挥霍浪费、损公肥私、重复购置等行为提供了可乘之机；二是在财政资金的使用上，缺乏跟踪管理和有效监督,钱支出去了是否专款专用很少过问,一些大额专项资金大都没有按项目实行封闭式管理，挤占、挪用现象比较严重。归根结底，是由于现行财政支出管理机制和管理手段与市场经济的要求不相适应,导致财政资金比较效益不高，损失浪费严重。
问题之三：包揽过多,财政供给范围和标准不规范
目前，我国尚处于市场经济的转轨时期，财政资金的分配还带有明显的计划经济色彩,财政包揽过多，供给范围过宽，不该管的管了不少，该管的却没有管住。如对绝大部分行政事业单位人员实行大包大揽式的吃“皇粮”,导致这几年行政事业机构和财政供养人员恶性膨胀，财政收入的增长大大滞后于财政供养人员的增长，地方财政只能保吃饭，很少有钱进行经济建设。财政支出用于吃饭的部分已接近75％，有的已占80％以上，个别财政特别困难的县市，将全部财政收入用来发工资还不够。而国家财政必保的支出，如加大对社会保障事业的投入等却难以得到应有的保障。可以说，目前的国家财政正处于一种该退出的领域难以退出，该保证的领域却保不住的艰难境地，因而政府调节经济的能力十分脆弱，集中资金办大事难以兑现。这种状况持续下去是十分危险的。
问题之四：体制不顺，基层财政自求平衡难度大
当前地方财政面临的这些问题，是计划经济体制遗留和新旧体制转轨过程中积累而成的。解决问题只能依照社会主义市场经济发展的要求，从加强法治、完善体制、强化机制着手，加大改革力度，提高理财水平。
一、加强法治，坚持依法理财。在培植财源上，政府财政部门要通过落实积极的财政政策和采取财政贴息等间接投入的方式，吸引社会各方面的闲置资金投向经济建设，形成立体、多元、高效、连环的财源体系。在收入征管上，要按照现行的财政、税收法规，依法、依率按实计征，最大限度地减少行政于预，把减免税控制在税法允许的范围内，严禁收人情税、关系税，严格实行征、管、查三分离的征管办法。同时，要将乡镇税务机构与财政机构配套设置，结合机构改革适当充实税务人员，实行择优聘用，优胜劣汰。要加快税费改革的步伐，进一步规范收费、收税行为，减轻社会及企业的不合理负担。在支出监管上，严格按《预算法》办事，把支出预算的执行置于同级人民代表大会和审计部门的监督之下，在规范财政资金分配行为的基础上，强化人员编制管理，推行人员工资统发制度，实行财政支出使用跟踪问效，对使用不当甚至贪污挪用的现象要依法依纪严肃查处。同时，全面推行收费征管体制和综合财政预算改革，强化收费、基金和各种预算外资金的管理，逐步把预算外资金纳入预算实行统筹使用、综合平衡。
二、完善体制，理顺分配关系。体制问题是财政分配的核心问题，也是调动中央和地方各级政府理财积极性的关键所在。一是要进一步完善中央对地方的分税制财政管理体制，科学合理地界定各级财政的收支范围，适当提高共享税的地方分成比例，中央返还比例要根据各省的实际情况确定，提高对财政困难省份的返还比例，尽可能减少中央直接管理（垂直管理）的企业和单位，体制一经确定，应保持一定时期的相对稳定。二是新开增支口子要充分考虑地方财政的承受能力，对地方确实无法承担的新增支出，中央要给予全额或部分补助，或者推迟出台新增支出政策。三是要高度重视县乡（镇）财政体制的完善，切实加强乡（镇）财政管理，尽快确立能充分调动县乡（镇）两个积极性的财政管理体制。特别是要坚持财权与事权相统
一、责权利相结合的原则，真正做到乡财乡理、乡事乡办，巩固和加强基层政权，确保长治久安。四是建立偿债准备金和风险基金，强化消赤减债责任制，努力防范和化解财政风险，坚决防止新赤字新债务的再度发生。
三、强化机制，提高理财水平。良好的管理机制是政府财政稳健高效运行的重要保证。一是要建立财税干部能上能下的用人竞争机制。在干部的选拔任用上，实行选贤任能、竞争上岗、优胜劣汰、定期交流。二是健全财政收支预算的约束机制。要细化预算编制，规范预算管理。财政收支预算一经人民代表大会审议通过，征收机关必须依法征收，及时入库；用款单位必须控制使用，不得超支。三是完善财政收支管理的监督机制。各级人大、审计、财政等部门对财政收入的征管和财政支出的安排使用有权实行全过程的监督。对收入混库、截留、漏征等违纪现象，要视情况和违纪情节，依法分别追究纳税人、征收机关。经办银行等责任单位领导人和责任人的行政与法律责任。预算拨款单位购买大宗设备器材和劳务，必须按照政府采购办法实行公开招标采购；对挪用、贪污、浪费财政资金的行为，必须严肃查处。四是要强化财税管理工作的责任制。财税干部是人民的公仆，要对自己所担负的工作承担全部责任，对于工作严重失职、决策严重失误等渎职行为，要追究当事人的法律责任，坚决克服干好干坏一个样、做多做少一个样的不良现象。以灵活的机制、健全的制度、改革的办法和严格的管理，促进政府理财水平的不断提高。
作者系湖南省财政厅副厅长
