论财政对政府采购资金的管理 论财政对政府采购资金的管理 论财政对政府采购资金的管理
一、政府采购创皮中的技金色远及其玫车的必圣往
政府采购是指政府作为购买者,按照等价交换原则,从市场上购买政府为提供公共物品和劳务所需的各种商品和劳务的行为。所谓政府采购制度就是对各种政府采购行为规范的总称,它包括政府采购政策、采购方式及采购管理在内的各种制度规范。由于政府采购制度是对政府财政资金运动过程的一种规范,因而,一种政府采购制度就会形成一套相关的政府财政资金管'理制度。因此,在市场经济条件下,就政府采购行为来说,只要政府存在就必然发生政府采购;就政府采购制度来说,只要有政府采购行为存在,就必然会形成一套相应的制度规范;就财政资金管理制度来说,只要政府采购制度不同,政府财政资金的管理模式就会有差异。
我国现行的政府采购及其相应的资金管理制度是在计划经济体制下物资调拨制度的基础之上,经过不断的改进而形成的。在计划经济条件下,是不存在真正意义的政府采购问题的。改革开放后,以“放权让利”为主要特征的“渐进式”改革道路,决定了政府财政改革的必然结果是下放财权和资金管理权限。随着各级政府所属行政事业单位资金管理权限的不断扩大和这些部门单位的所谓预算外资金的增加,以及社会再生产过程商品化程度的不断提高,计划经济下的那一套指令性的作法已经不能适应新的形势的需要,为此,我国在政府采购及其资金管理制度上进行了调整和改革,那就是在保留计划指标限制和相应的审批制度的基础上,将政府采购及其资金管理的权力下放给了财政资金的最终使用者。因为,改革开放以来:我国已经逐步形成了一个多元化的收入分配格局。在这一收入分配格局中,政府参与收入分配的形式和渠道也是“多元化”的,即除政府财政以税收等形式参与收入分配以外,政府各部门和事业单位还以“收费”的形式参与收入的分配。在对政府各部门和单位的收费收入的管理制度上,采取的是所谓“预算外”管理办法,在这种资金管理模式下,政府采购及其资金管理的权限相应下放给财政资金的最终使用单位是改革深化的结果。显然,这种政府采购(即政府分散采购)及其资金管理模式对于当时加快改革进程和调动各级预算单位理财积极性起到了巨大的作用。迸入九十年代后,随着我国社会主义市场机制的形成和逐步完善,这种政府分散采购和资金管理制度的缺陷十分明显,改革政府采购及其相应的资金管理制度已成为各级政府的共识。为此,在九十年代后期,成立了政府采购中心,改政府分散采购为政府集中采购,改以部门或单位为主的资金管理为财政集中管理的模式并逐步推行,从近几年实际运作的效果来看,这种政府集中采购及其资金管理制度对节约资金,提高资金的使用效益以及强化廉政建设均起到了明显的效果。与分散的政府采购及其资金管理制度相比较,更加符合社会主义市场经济体制的要求。但是,由于部门利益和个人利益影响及其他原因,对这种政府集中采购及其相应的资金管理制度,在很多部门和单位还未普遍推广,尤其是具有“收费”权力的一些部门和利用“预算外资金”进行的政府采购,更是不能充分发挥政府财政的监督管理职能。因此,为使政府采购及其资金管理制度真正符合社会主义市场经济体制下公共财政的要求,笔者认为:
第一,彻底改变政府分散采购制度,尽快推广政府集中采购。政府采购是政府财政支出管理的对象和延伸,因此,强化政府财政在政府采购过程中的监督管理无论在理论上还是实际中,都是十分重要的。
第二,明确政府采购及其资金管理制度的范围。凡是政府各行政部门直接使用财政资金的采购都属于政府采购范畴,也包括财政给予政策的收费部门用“收费”进行的采购以及政府所属事业单位用“预算外资金”进行的采购。其理由是:因为这种“收费”和“预算外资金”本身就是政府财政资金的管理对象。反之,对于实行自收自支的企业化管理的事业单位的采购则不居于政府采购的范畴。
二、财政在攻府采片技全行远中的作用
从本质上讲,财政资金管理与政府采购之间的关系,与政府财政支出管理是紧密结合在一起的。从政府采购与财政支出管理之间的关系来看,政府采购是政府财政支出管理的对象。我国目前理论界之所以在政府采购制度与财政资金管理的关系上一直存在模糊认识,把政府采购制度简单地与政府财政支出管理划上等号,实际上混淆了政府采购制度和政府财政管理这两个概念在内涵上的差异。
从一般经济学角度来说,政府采购是一种商业交易活动,因而必需遵循商业交易的所有规范。但从财政学角度来说,它是政府用于购买商品和劳务的一种具有特定用途的支出。因而,在财政资金管理上,政府采购的意义在于它是政府财政支出管理的对象。作为政府财政支出管理的对象,为了确保财政资金的使用效益,加强对政府采购支出的管理必然成为政府财政工作中的一项重要内容。但是,政府采购的基本属性决定了政府财政对政府采购的管理必需建立在不违背商业交易原则的基础之上。
要做到既不违背商业交易原则,又能达到对政府采购资金进行有效管理的目的,财政只能通过加强对政府采购环节及其资金运动过程的管理来进行。因为在政府采购过程中,政府是作为一个独立的具有法人资格的市场主体出现于市场交易过程中,W政府财政只是政府职能部门中专门负责管理属于国家所有并由政府支配的公共资金的职能部门,并非这些公共资金的最终使用者,这就决定了作为这部分公共资金分配者的政府财政,对这部分公共资金的使用拥有监督管理权,并对这部分公共资金的使用效果承担责任。因此,政府财政就只能通过参与政府采购决策过程和强化对政府采购资金的管理来履行其监督管理职责。这就是说,政府采购不是政府财政采购,对于政府财政来说,加强资金管理,实现财政资金的有效利用才是唯一可行的途径。
从可供选择的政府采购决策过程上讲,政府既可以将采购决策权赋予财政资金的最终使用者,也可以将采购的决策权集中由某一专门机构来行使。在市场经济体制下,将政府采购决策权赋予财政资源的最终使用者,不利于财政资源的有效配置。因为,政府提供公共服务所需资源是通过税收形式来取得的,而政府采购的目的是满足公众对公共服务的需要,在这种财政负担者与财政资金使用者分离的情况下,如果将财政资源的使用决策权下放给最终使用者,虽然也可以引进公开竞争机制,但由于在财政资金的最终使用者与采购之间缺乏一种“隔离”机制,公开竞争机制缺乏必须的“外部环境”,即这种条件下公开竞争难于保证资金最终使用者、财政资金分配与管理者和供应商之间内在目标上的一致性,往往难以械绝小集团与政府采购官员之间的合谋和腐败现象。
反之,如果将政府采购的操作集中由某一统一的机构来行使,在财政资金的最终使用者与供应商之间建立一种“隔离”机制,实现财政资金最终使用者与采购机构的分离,这就有利于形成公开竞争所需的“外部环境”,有利于确保资金最终使用者、财政资金分配与管理者和供应商之间内在目标上的一致性,杜绝小集团与政府采购官员之间的合谋和腐败现象,为公开竞争创造条件。因此,从这一意义上讲,改革现行的政府采购制度,就是要建立一种新的政府财政支出管理模式,实现公共资源的优化配置。同时,也是从源头上防止和治理腐败现象的有效途径。
然而,建立与之相应的财政资金管理制度,是改革后的政府采购制度有效运行的前提条件。由于改革后的政府采购制度完全改变了政府采购资金的运动过程,即将过去的“财政拨款——用款单位采购——财政审查”这种事后监押模式改为了“用款单位申报”政府采购管理监督机构——政府采购机构采购——用款单位验收——财政结算“,这就意味着,第一,政府财政对于政府采购资金的有效使用承担有更为重要的责任,过去的甩款单位在资金管理中的责任基本上转移到了政府财政”身上……第二,为了适应这一变化,政府财政必须拥有制约或监督采购行为或过程的必要的财务手段,换言之,就是政府财政必须能够对政府采购资金的运动过程进行“全程”、“全额”的监督控制。因此,改革现行的政府采购制度,必然要相应的改革现行的财政资金管理制度。
三、改革政府采购技亡奄远创反的哀议
正是由于财政资金管理与政府采购制度之间是相互联系的,改革政府采购资金管理是政府采购制度的前提条件,因此,政府财政用于采购的资金管理制度改革是改革现行政府采购制度中的重要内容之一。针对目前我国政府财政行为及其相应的资金管理体系改革尚处于规范完善的过程之中这一现实,改革我国现行的政府采购资金管理制度,既要考虑到政府采购制度改革的需要,要适应当前政府财政管理的现状。基于这一考虑,建立与政府采购制度改革相适应的政府采购资金管理制度主要应当认如下几个方面着手:
第一,改革会计核算制度。在会计核算制度方面,必须改革和调整现行的政府总预算会计和事业行政单位预算核算制度。现行财政总预算会计和事业行政单位会计制度是按照传统的政府采购制度设计的,相对比较繁琐。改革后政府采购制度要求,一是财政总预算会计不需再按预算拨付经费,而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接拨付采购资金,在办理决算时,财政总会计可以根据支出数直接办理决算,因而飞对财政总预算会计制度中经费支出的核算制度要进行相应的改革和调整;二是同时单位预算会计对于政府财政拨款的核算制度也要作相应的改革和调整,合并或调整现行会计制度中对政府财政拨款与政府采购分开核算的会计制度;三是要建立新的政府采购会计核算制度,对政府采购的代理机构,以及财政资金最终使用者和政府财政的政府采购核算进行规范。
第二,改革国库制度。在国库制度方面,应当实行单一账户制度。现行的财政资金支付办法一直沿用计划经济时期的作法,财政账户与事业行政单位账户分立。但在改革后的政府采购制度下,这种作法对于政府财政直接调度各事业行政单位的资金支付给供应商造成许多不便,而实行国库单一账户制度后,实行计算机联网,政府财政既可以控制各财政资金使用单位的资金·使用过程和结果,更主要的是便于政府财政统一向供应商划拨资金和调度资金,有利于政府财政对政府采购的监督控制。
第三,设置“政府采购资金专户”。基于目前政府采购资金来源比较复杂,规范政府财政行为在短时期内无法完成的现实,作为一种过渡措施,设置“政府采购资金专户”是十分必要的和可行的。因为,设置这一“专户”后,不管资金是来源于政府财政拨款,还是单位自筹,所有属于政府采购范围的资金都要存入财政设立的“政府采购资金专户”,所有用于政府采购的资金都只能从 “政府采购资金专户”中支付。这样,政府财政就能对政府采购资金进行有效的全过程的监督与控制。
此外,与“政府采购资金专户”制度相适应,还必须建立政府采购资金预算决算制度和财务报表制度。
