论税收宪政的理论及其实践价值 论税收宪政的理论及其实践价值论税收宪政的理论及其实践价值 来源自教育网
摘要:税收与宪政是紧密相连的,税收问题本身包含了许多宪政因素,纳税****利的保障则是税收宪政制度的核心价值和追求。政治、经济和历史因素的有机作用决定了制度需求和供给,从而催生了当代西方的税收宪政。税收宪政的理论基础包括制度供给理论、政治契约理论、公共产品理论和公共选择理论,其实践价值体现在对税权的约束、税收民主构建、税收价格属性及税收监督机制等方面。
关键词:税收宪政;制度;契约;税权;财政民主
一、税收与宪政的联动
宪政是人类政治文明的标志,从静态意义上,宪政是一整套制度安排。其基本要素是民主、法治、****。从动态意义上,宪政是一种运行过程,通过对权力的配置和运行来保障国民的权利和自由。从根本上说,宪政的目标不在于对国家权力的分配与制约,而是通过对权力的分配与制约,实现维护和发展人的权利和自由这一核心价值与最终目标。
从税收与国家的内在联系看,首先,从一般意义上说,税收对现代国家起到支撑性的作用。在封建时代,国家社会职能并不发达,当时财政支出范围相对狭窄,且国家拥有相当一部分官产作为其财政收入的来源,税收的意义并不凸显。而在现代国家,国家是无产者,其履行公共职能所需要的财政收入主要依赖税收,于是国家就成为租税国家。在租税国家,国家经由税收权力的行使,将公民的部分财产权转换成公法上的财政收入,税收是国家存在的物质基础,是现代经济在国家形式上的概括。通过税收,国家才得以正常运转。其次,税收是现代国家履行公共经济职能的重要手段,国家对市场经济运行干预调控很大程度是通过财政政策实现的,而税收则是最为常用而有效的财政政策工具,可以对产业结构、消费取向等进行有效的引导。再次,税收是国家调节社会分配的有效手段。国家通过税收直接参与社会财富的分配,并通过财政转移支付、社会福利等税收政策来实现社会公平,从而使国家成为社会财富分配关系中最有影响力的主体。税收与国家的内在联系决定了税收与宪法之间存在着紧密联系,它必然成为作为现代国家合法性基础的宪法所规范的重要领域,这也使得宪法成为了国家税权合法性直接来源。
从税收与宪政的历史联系看,西方宪政历史表明,正是由于税收与国家有着极其紧密的内在联系,对社会公众的切身利益有着直接的重大影响,使之成为利益斗争的矛盾焦点,无论是实质上还是形式上都在人类社会由****政治向宪法政治的历史性变革中起到了基础性的推动作用。英国资产阶级革命的爆发,与查理一世为了筹备军费,增加税收而召开的“三级会议”紧密相连;而法国大革命爆发的直接诱因,同样是1789年5月路易十六由于财政困难意欲增加税收而召开的“三级会议”。之后从英国的“国民同意”到美国的“无代议士不纳税”,到法国制定的《****宣言》,再到当今大多数国家宪法中确立的税收法定原则,都表明宪政精神向税收领域的渗透,税收问题的规定是国家宪政演进的极为重要一环,可以说,是税收问题开启了宪政的进程。近代宪政运动在确立民主与法治成果的同时,也解决了税收“取之于民,用之于民”的正义性问题,为税收的正当性和合法性提供了逻辑实证,从而促进税收法律制度的完善和国民纳税意识从自发抗税到自觉纳税的更新,从实体和程序上构建了国家与人民在税收关系中的和谐互动关系。由此可见,税收与宪政运动的历史契合是税收宪政得以实施的历史基础。
从权力与权利的联系看,税收与宪政的逻辑关系表明了国家公共权力与个****利之间这一最基本关系。税收是国家一切公共权力运行的物质基础,因此,从经济基础的视角可以推导出一切公共权力来源于税收并从属于税收的结论,税收的合法性在国家权力及其运行中的合法性同样具有基础决定地位,这就为现代国家宪法政治提供了理性说明的宪政理论。国家权力与公民权利在一定程度上存在着反比关系,国家权力的扩大意味着公民权利的让渡,在经济领域这一关系表现为私人财产权与国家财政权对立,国家财政权是国家最基本的权力,如同私人财产权是个人最基本权利一样,两者均应受到保障。然而国家财政收入有赖于个人财产的转移,即使个人的财产权利受到减少。现代国家系租税国家,出于对自己利益的需求,作为理性经济人的政府必然运用其手中权力谋取收入最大化,使税收权力呈现出不断扩张的趋势。特别是在20世纪50年代后,由于社会福利国家的兴起,税收不仅仅是维持国家权力运作的基础保障,也是国家干预经济和进行再分配的手段,税收对市场经济及纳税人的影响也变得更为广泛和深入。在这种情况下,如果没有一个有效的机制对国家税权加以控制,具有强制实行力的国家权力将会使国家税权异化为公权力侵害纳税人财产权的工具。公民个****利是国家权力源泉,也是国家权力配置和运作的目的和界限,换句话说,国家权力的配置和运作,只有为了保障主体权利的实现,协调权利之间的冲突,制止权利之间的相互侵犯,维护和促进权利平衡,才是合法的和正当的。依照此逻辑,在税收法律关系中,国家税权的配置和行使必须体现纳税****利本位的宪政精神。有鉴于此,唯有将国家税权纳入到宪法的有效控制下,在经济层面将对国家税权的制约与对私人财产权的保护并列为宪法的重心,才能在国家公共权力与个****利间达成有效的平衡。
由此可见,税收与宪政是紧密相连的,税收问题本身包含了许多宪政因素,纳税****利的保障则是税收宪政制度的核心价值和追求。按照日本学者北野弘久的说法,租税国家的宪法政治基础可以归结为如何征税,以及如何对征收的税款加以使用。宪政制度在税收领域中的衍生产生了税收宪政,所谓税收宪政,就是以宪法来控制和限制国家税收权力,保障人民财产和自由权利,实现税收正义的一种社会治理机制。
二、制度供给与税权约束
近代西方宪政制度的发展史是一部有关限制和规范国家税权的历史,这是一个制度演进和创新的过程,反映了作为制度供给者的国家与作为制度需求者的纳税人之间在宪政供求博弈中的互动。在****国家中,国家拥有较多的产业,这些产业成为财政收入的来源。而当时财政支出范围相对狭窄,政府的财政主要依赖其自身的财产收入,这样的政府无需征得被统治者的同意便可随意使用其财富,人民无权影响其公共财政。而随着战争等原因,仅凭国家财产的收入不足以支撑国家权力的运作,政府只有靠大量征税获得收入,此种征税并不是依靠政府的财产收人,而是建立在纳税人的基础上,由此延伸出的问题就是,税收直接减少了纳税人的财产,征税权如果无限扩张不加以限制,必将会严重损害纳税人的财产,从而会遭到纳税人的强烈反抗。随着税收越来越多地成为政府财政收入的支撑,纳税人财产遭受任意侵犯的可能性也不断增大,纳税人出于对自身利益的关注,对控制政府征税权
力的愿望也越来越强。正是纳税人控制政府征税权力的愿望,引发了对近代宪政制度的需求。正如达尔所指出,“统治者需要取得被统治者的同意这一理念,一开始是作为一个征税问题的主张而提出的,这一主张后来逐渐发展成为一种有关一切法律问题上的主张。”通过税收革命形成了“国民同意”、“无代议士不纳税”等控权原则,产生了纳税人代表审议政府的征税权力和开支等相应的权力和制度,这种经由立法控制而达到限制政府税权的机制,孳生了近代西方宪政制度,国家税权因而受到人民控制,这标志着****国家向宪政国家迈了一大步。
税收宪政制度的供给主要来自于政府稳定地取得财政收入的愿望。西方国家在税收宪政主义制度化的实践尝试中,发现了税收宪政制度化的潜在可观的利润,政府出于自身利益的需要,愿意使其征税权力受到纳税人的限制。此种妥协的动机主要来自于其对财政收益的渴求。因为税收的相对稳定性和持续性远远优于掠夺性和随机性所得到的财政收益。这就诱导着统治者为获取稳定的税收而愿意让其征税权力受纳税人的监管和限制,通过保障纳税人的财产和收益及其稳定,来获得较为稳定的税收收入。长期来看,宪政制度远比****制度更为稳定和可预见,个人的权利更能得到有效的保障,从而促进了社会经济的发展,也使得在宪政制度下政府更能持续性和稳定性的获取税收收入。当然,这种愿意接受限制也不是理所当然的,只有社会中政治主导力量倾向于纳税人时,在权衡利益后政府才会作出适度让步,税收宪政制度的杼性也才体现在国家税收关系中,那就是政府的税收权力得以限制,接受纳税人的监督,承认和保障私人财产权,税收宪政制度从而得以进一步形成。诸如通过代议制,纳税人拥有了一种控制和监督政府征税活动的权力,使税权得以约束,从而代替不受约束的对私人财产和收益进行的掠夺。这样,整个社会政治制度就渐渐地演变成为政府公权力受到约束,人民基本权利得到保障的宪政制度。
总体而言,正是由于纳税人制度需求和政府的制度供求因种种社会经济因素的综合作用才产生了西方的税收宪政。当然,制度的变迁并非仅基于人性的因素就可以自然演进的。综观西方宪政历史,革命发挥了重大的作用,即是说,制度的变迁还要取决于是否有足够推动制度变迁社会基础。根据有关社会学和政治学理论,市民社会形成是能够独立的足以与国家政治权力抗衡的社会基础,因此,市民社会是极其关键的推动制度变迁的社会力量。有学者认为,实现宪政制度是偶然的,政治上有足够挑战君主权力、有效制约君主政权的社会中间阶层力量才是关键。宪政制度建立以后,仍然存在着保障宪政的问题,即确保政府征税的权力能够受到纳税人的约束而不被政府滥用。
三、社会契约与税收民主
税收宪政的契约理论涉及税收本质的探究。简约地说,税收的本质是国家与国民之间的契约安排。税收宪政是对传统税收理论的否定,其核心就是在税收领域体现主权在民思想,合理定位政府和纳税人关系。国家与国民之间契约的体现就是宪法,宪政的实施正是纳税人与国家之间基于契约平等的体现。社会契约思想是西方宪政的最重要的思想渊源,西方宪政基本上就是在社会契约学说中找到制度设计的理论,宪政正是社会契约思想付诸实践的一种理想的政治体制。首先,宪法作为人民总契约形式的最高法,宣布国家的一切权力属于公民,政府的权力来源于公民的授权与委托。其次,宪法为政府权力运行规定了道德基础,即权力的运行是为了促进公民的权利与公共利益。最后,宪法规定了行政权力运行的界限,这个界限就是公民的权利。宪法是关于国家权力与公民权利如何配置、如何相互制衡的契约,体现的是人民主权思想。路易斯-亨金就曾这样对宪法作出定义:“宪法是人民为了建立新政府而达成的契约,也是人民与即将成立的政府(即作为统治机关的国家)间所达成的契约。人民根据所规定的形式同意接受统治,并且受制于该宪法所规定的条款;政府保证尊重那些规定”,从某种意义上讲,公民以契约形式来确定与政府的权利与义务关系,税收是社会契约得以存在和运转的不可缺少的纽带,也是宪政得以存在和运转的不可缺少的纽带。税收的缴纳正是以政府提供公共产品为目标并且建立在纳税人同意的基础之上的。依据社会契约理论,国家征税的基础是以人民同意为前提条件,这也是征税的合法性所在,“未经人民自己或其代表同意,绝不应该对人民财产征税。”人民同意的制度是议会政治。在以代议民主制为标志的宪政框架中,宪政原则就体现在国民、代议机关对政府
