基层安全监管体制的现状及几点建议
随着国家关于安全生产一系列法律法规的出台和颁布实施，各级各部门安全监管力度的进一步加大,安全执法监管体制机制得到进一步完善和健全，安全执管队伍得到了进一步壮大，各类安全生产事故总体逐年下降，安全生产形势逐年好转。但随着我国工业特别是一些新兴采掘工业的发展，对安全监管部门特别是基层安全监管部门现行监管体制提出了新的挑战，现行监管机构设置和监管体制部分已不能适应各行业各领域安全生产新形势、新发展的需要。本文拙笔者之拙见，就当前基层安全监管体制的现状、存在的问题及建议谈几点看法，仅供参考。
随着《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《安全生产事故报告和调查处理条例(试行)》等安全生产法律法规的颁布、实施及安全监管体制的进一步规范和完善，客观地讲，近年来，基层安全监管机制进一步健全，安全监管执法队伍得到进一步加强，安全生产事故逐年下降，安全生产总体形势趋于稳定好转。但随着我国经济的飞速发展，对原材料的需求进一步旺盛，带动了整个工业特别是采矿业的快速发展，各行业和领域安全生产形势总体仍不容乐观，基层安全监管机制设置、监管体制等已无法适应安全监管工作新形势、新要求的需要，监管机构有待进一步深化改革,监管体制仍有待进一步规范和完善，监管人才队伍建设有待进一步加强，监管激励机制有待进一步建立。下面，笔者仅从基层安全监管机制体制的现状、存在的问题及几点建议予以阐述。
一、基层监管体制的现状及存在的问题。
安全生产工作涉及面广、涉及行业多，胡锦涛总书记曾在中共中央政治局3月27日下午进行第三十次集体学习会上指出：“安全生产关系人民群众生命财产安全，关系改革发展稳定的大局”，因此搞好安全生产工作，是构建和谐社会的必然要求，“是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。”
及时分析和查找出现行基层安全监管体制机制存在的问题，及时解决现行监管体制中与实际工作不相适宜的环节，建立健全一套行之有效的安全监管体制机制，进一步激发基层安全监管干部的工作积极性和主动性，努力“形成齐抓共管的最大合力，尽快实现我国安全生产状况的根本好转，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化创造更加良好的社会环境”，具有重要的历史意义和现实意义。
经深入生产经营单位调研，本人认为,现行基层安全监管机制体制主要存在以下几个方面的弊端：
(一)、?监管部门职能重叠，职责不清。
煤矿是安全生产工作中的重中之重，煤矿生产安全事故历年来在总体生产安全事故中都占有很高的比例。但从安全监管机构设置情况来看，国家安监总局和国家煤炭监察局实行的是两块牌子一套人员办公模式，很好地实行了人才、办公资源的整合，但到了市(地)、县级则成了安监、煤监、煤管三个机构都有监管权，这种多部门监管体制不但造成了大量人力资源和办公成本的增加.同时,因部门职责和分工不明确,导致了三部门都有所“为”又都有所不“为”，日常安全监管工作中往往存在不同意见和分歧,对企业违纪违法行为往往存在着不同的处理形式，安监部门从“安全”角度往往工作“从严”监管而依法责令企业停产整顿或限期改正，做着“得罪人”的事;煤炭管理部门则从“经济”发展须上产量的角度对企业违法生产行为“从轻”进行处理，安监部门下的停产整改期限不到煤炭管理部门就组织验收恢复生产，做着“老好人”的事;煤监机构因从属于省煤监局直管，往往下到地方煤矿，发现重大安全隐患，一纸责令整改指令下到煤矿，附言由当地安监、煤炭部门督促实施整**了之，做着“得罪人”又不担“过错”的事。
于是，在现行监管体制下，部分地区便只能无奈地采取安监、煤炭各包保一片煤矿，所包保煤矿严格按照“谁包保，谁负责”的原则进行分割管理。这种监管方式，某种程度上整合了人力资源,节约了办公成本，但并非基层安全监管机制长久之策。
根据相关法律法规规定，烟花爆竹和危险化学品安全监管工作，生产、销售环节由安监部门负责监管，运输、储存环节由公安部门负责监管，要实行烟花爆竹、危险化学品专项整治，安监和公安因职责不同，都得抽调人员开展执法，造成了行政成本的增加。
(2)基层安全监管机构性质不清，职责不明，影响行政执法。
根据《安全生产法》第五十三条规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查;发现事故隐患，应当及时处理。”现行县级安全监管部门是处在安全监管工作最前沿的基层机构，但由于县级安全生产监管部门成立时间晚，其单位性质申报参照公务员制度执行事业单位未获省编委办批复，申报纯事业单位又影响现有干部身份且依照相关法律事业单位人员不能从事行政执法权，这种行政、事业“几不靠”特殊身份，导致基层安全监管部门从事行政事务和监管执法的人员不能享受公务员待遇,内勤、事业人员因岗位设置不科学而无法参与职称评定,这些体制上存在的弊端严重挫伤了干部积极性，也让生产经营单位对今后监管干部工作中的行政执法的合法性提出了置疑。
同时，作为最基层安全监管机构乡镇安监站干部没有执法资格，严格制约影响着安全监管工作的全面开展，针对此问题，我县对乡镇安监站进行了机构改革，撤销了原乡镇安监站组建成立了片区安监站，一个片区安监站负责1——4个乡(镇)安全生产工作，片区安监站人事、经费、工资、财务由县局实行直接管理，片区安监站干部常年驻乡(镇)专门开展安全生产大检查，县局负责对片区安监站工作进行督查、指导。片区安监站的设置，有效解决了乡镇安监站干部没有执法资格的弊端，节约了基层安全监管办公成本，成立片区安监站，使我县安监站人员编制从原76名减少到40名，精简人员编制36名。
(3)基层安全监管人员绩效考核机制和激励机制不健全。
完善的绩效考核体系是推动干部工作积极性的有力助推器，但安全监管部门至上而下都缺乏一套行之有效的工作激励机制。现行安全监管体制下，基层安全监管干部面临的是无尽的工作压力和任务，却不能公平享受相应的待遇。主要体现在以下几方面：
首先，安全监管机构由于成立时间较晚，机构设置不全，岗位设置不科学，大部分基层安全监管部门现在都处于申报参照公务员制度事业单位上级编制部门一直未予批复，申报纯事业单位现有在岗干部职工又不具备人事部门职称评定所设置的各种苛刻条件，导致基层安全监管部门工作的专业技术人员无法参与职称评定，行政事务管理人员无法享受公务员应有待遇，整个部门干部职工都成了“另类”。
其次，安全生产工作关系着无数矿工家庭的和谐、幸福，关系着群众的生命财产安全，为确保安全监管到位，随着安全生产法律法规的进一步完美和健全，国家建立了一套行之有效的生产安全事故责任问责制，对负有安全生产监管职责的相关责任人和企业责任人进行问责。特别是今年以来，国内相继发生了一系列特别重大生产安全事故，对事故责任人的问责处理极为迅速、果断。“票决”之利索，河南**市广贸工贸有限公司新丰二矿“9·21”煤与瓦斯突出事故发生的第二天，该市市长、分管副市长即被问责引咎辞职。与历时数月甚至数年的刑事侦破案件或反腐案件相比，其问责程序之简易、处理时间之短、取证过程之快。而国家却未与之相应建立一套行之有效的安全监管工作激励机制，导致基层安全监管部门出现了工作做不好要被问责追究责任，工作做好了却得不到相应的精神或物质褒扬。
再次，作为基层安全监管干部经常深入煤矿井下、烟花爆竹等危爆物品生产经营现场等生产一线检查企业安全生产工作落实情、调查生产安全事故原因、获取企业违法违规生产证据等，工作环境具有一定危险性。公安部门因工作环境具有一定危险性而设立了岗位津贴补助制度，纪检监察部门、信访部门、政法部门等因涉及案件查办设立了岗位津贴补助制度，计生部门也因工作艰辛设立了岗位津贴补助制度，而安全监管部门经常深入矿区、矿井、危险从业场所开展安全隐患排查，却未建立相应的津贴补助制度。以上诸多因素，严重挫伤了广大基层安全监管干部的工作积极性和主观能动性。
(4)基层安全监管专业技术人才奇缺，现行体制难以引进优秀专业技术人才。
安全监管工作涉及煤矿、建筑、化学、机械工程、医学(职业卫生)、法律等专业技术知识，安全监管机构特别是基层安全监管机构成立时间晚，现在岗在职人员多数从其他部门抽调组成，专业技术人才缺乏，安全监管综合业务能力有待进一步提高。但由于安全监管机构和岗位设置不科学，导致基层安全监管专业技术人员不能参加人事职称评定，从事行政事务和综合执法人员不能享受公务员相应待遇，导致基层安全监管干部工资待遇总体低于其他部门或行业，这些体制机制上的不完善导致基层安全监管部门难以引进优秀专业技术人才。
二、基层安全监管体制改革几点建议。
(一)进一步建立健全安全生产相关法律法规，规范和完善事故责任追究制度。
根据《安全生产法》第五十三条规定，仅有县级以上地方人民政府才有安全监管执法权，而实际工作中，乡(镇)及社区才是安全监管一线的基层机构，但却没有执法资格，这就造成了本应负主要监管责任的乡(镇)及社区面对企业违法生产行为在监管过程中只能有建议权而不能处罚权，造成了基层安全监管工作处于被动局面。建议进一步完善相关安全生产法律法规，将安全监管行政执法资格下移到乡(镇)人民政府或社区，进一步增加基层安全监管执法力量。
根据《安全生产事故报告和调查处理条例》相关规定，按照生产安全事故“四不放过”原则，实行生产安全事故责任制度，对企业负责人和监管负责人进行责任追究，这是促进各级各级部门重视和强化安全生产工作管理的必然要求。但实际事故处理过程中，对责任人的处理总体却过于武断。省长、副省长、县长、分管副县长等行政官员除安全生产工作外，还兼顾着经济、扶贫开发、农业、水利等大量工作，不可能像基层安全行业行政主管部门和安全综合监管部门长期在安全监管一线开展工作，也不可能要求他们这样做，因此，只要他们在安全监管工作上进行了宏观安排部署，在经费上和安全监管设施设备上给予保障等足矣，在生产安全事故问责时就应酌情从轻从宽进行处理，而应深层次对企业责任人进行从严处理，对事故原因进行分析并提出有效处理措施和建议，防止同类事故再次发生。同理，基层安全监管部门只要进行了详细安排部署，强化了日常安全监管和开展了专项整治，而是企业不认真执行监管指令违章违法生产作业，就应从轻或免于对基层安全监管部门相关人员的处理。反之，如果省长、副省长、县长、副县长等行政官员在安全监管工作上疏于安排部署，在工作经费、监管设施设备等方面不充分给予保障;基层安全监管部门日常工作中不严于监管、专职整治工作中流于形式，失职、渎职导致生产安全事故的则应从严从重处理，确保各行业安全生产。
(二)强化基层安全监管机构改革，实现人才资源重组，理顺安全监管体系。
在我县，煤矿安全生产工作是我县安全监管工作的重中之重，煤炭、安监、煤监等部门都有监管职责，工作职责交叉，存在多头管理，增加了办公成本。建议根据《安全生产法》等相关法律法规，实现行业主管部门负责日常监管，安全监督管理部门进行综合督查的方式进行管理。或对应国家实行的“大部门”办公制，对诸如安监、煤炭、煤监等职责交叉重叠部门进行机构改革，煤炭、煤监等部门改革**监二级机构，将其整合成一个部门，进而理顺监管体制，节约办公成本，提高工作效能。
(三)建立健全基层安全监管绩效考核机制，切实增强基层监管人员工作激情。
建立健全一套切实有效的工作绩效考核机制，权责和奖惩分明，对于提高干部工作积极性和主观能动性，提高工作效率具有重要的助推作用。而实际现行体制下的基层安全监管干部，面对况境是上级只注重对事故责任的追究，忽略了对基层安全监管干部取得成绩的赞许和褒扬，基层安全监管干部常年工作在矿区、监管现场一线，工作艰辛不说，还时时冒着生命危险在煤矿井下、易爆物品生产现场等危险作业场所排除隐患，工作做不到位导致发生生产安全事故要被追究责任，工作做出成绩却得不到相应的奖励，这喻理不公、喻情不合，建议在进一步规范和完善安全生产事故责任追究制度的同时，根据工作实际，也相应地建立一套行之有效的安全监管工作绩效考核机制，确保责任和义务同担，成绩和奖励共享，进而激发和提高基层安全监管干部工作积极性和主动性。
基层安全监管工作，艰辛而危险，同时，因工作特殊性，节假日其他部门休假时，为确保群众过上喜庆、祥和的节日，基层安全监管部门往往又要针对性地开展各类安全专项大检查，奋战在安全监管一线，不能享受法律规定的各类节假日。建议根据基层安全监管工作实际，设立煤矿安全监管岗位津贴，由从事煤矿安全监管人员具体享受;设立易爆物品安全监管岗位津贴，由从事危险化学品和烟花爆竹安全监管人员具体享受;设立生产安全事故案件查处岗位津贴，由生产安全事故调查组成员具体享受;设立县级以下基层安全监管工作岗位津贴，由县级以下从事安全监管工作的人员具体享受;严格实行带薪年休假制度和节假日加班补贴制度;积极与劳动人事部门和编制部门协调和沟通，规范和完善基层安全监管机构设置，确保基层从事安全监管的专业技术人员能评上职称，从事行政事务和安全监管执法人员能享受到国家公务员应有待遇;建立健全特种行业专业技术人才引进机制，确保优秀监管技术人才“引得来，留得住”，努力加强基层安全监管后备人才队伍建设，进而使安全生产形势逐年持续稳定好转，为构建和谐社会、实现地方经济健康持续发展打下坚实的基础。
基层安全监管体制的现状及几点建议
2023年以来，各地大力推行乡镇国土、建设、环保、安监等机构“四所合一”改革，计划将县级国土、住建、环保、安监等部门相关执法职能以委托形式交由其承担，市委市政府于今年7月份也印发了《贵港市全面推进乡镇“四所合一”改革指导方案》。如何让新机构发挥最大效能，依法依规开展安全监管执法和监督，是我们今后工作的一大重点。
一、基层安全监管的基本情况
以贵港全市为例，在没有推行乡镇“四所合一”之前，乡镇一级的安全监管工作主要是乡镇政府承担，日常的安全监管人员主要是以乡镇企办的1-2名同志兼职为主，没有配备专职安全监察人员，也没有行政执法权。一方面监管设备设施欠缺，监管手段落后，人员专业素质低，培训学习少，达不到基本的安全监管监察需要;一方面乡镇政府由于安监站平时不能随时掌握辖区内企业安全生产状况，为履行属地监管职责，每季度组织的安全生产大检查以及一些安全专项整治活动都动用了大量的人力资源，影响了其他中心工作。另外，隐患整治涉及资金投入和企业落实主体责任问题，往往由于资金短缺或企业不配合基层安全监管人员工作而得不到解决，一些安全隐患长期存在。
二、“四所合一”后基层安全监管面临的困境
“四所合一”机构改革是大势所趋，整合后有利于解决目前基层安全监管人员短缺问题，为当地政府节约了人力资源，有利于促进经济发展工作。但是，安全监管仍然存在较多的问题有待进一步协调解决。
(一)人力资源分配不均的问题仍会存在。人力资源整合后的资源分配需要科学地规划设计。“四所合一”涉及的国土、住建、环保、安监站(所)人员主要是以国土所人员为主，而如今农村矛盾和纠纷最集中的是土地问题，主要解决的机构也是国土部门。对于当前日趋严峻的“双违”问题、环保问题、安全问题，如果人员配置不到位，将对工作的执行效果有着直接的影响。而且，整合后对接上面四个部门，如何协调之间的关系，将直接影响到人力资源的分配。
(二)无执法权的问题将长期影响到监察人员日常安全监管工作，依法治安无法实现镇村覆盖。“法无授权不可为”，《安全生产法》等法律法规对乡镇一级安全执法监察以及行政许可并无授权。《行政处罚法》十九条规定，权力可以委托给管理公共事务的事业组织，这些人员的编制和身份问题一日没有解决，就一日没有执法的权力。而且，解决身份问题后，虽然县级安全监管可以将执法权下放，但由于是授权单位承担法律责任，往往会有担心权利下放后会出现乱罚款滥罚款以及以权谋私等现象，反而起了反作用，还不如不委托授权。如果不予授权，将很大程度上打击乡镇基层安全监管人员的积极性，监管效率低下。所以如何解决好执法权和执法能力的问题将是重中之重。
(三)基础薄弱问题仍需进一步解决。“基础不牢，地动山摇”。硬件方面，乡镇缺乏基本的安全生产检查和执法检测装备，缺乏科学手段监管，安监人员基本没有配备防护用品，自身安全都难以保障，何以谈安全监管?软件方面，基层安全监察人员专业安全管理知识严重欠缺，到企业检查只浮于表面，看看灭火器有没有过期之类的，发出的检查记录大部分为“没有发现安全隐患”，不提高人员专业素质，就没有起到乡镇一级的监管作用。另外，一些基层人员的责任心还要进一步提高，一些人发现问题不敢提出，怕事怕麻烦，不敢“亮剑”，甚至出现没有做完规定动作、监管不到位的情况。
三、推行“四所合一”机构改革后基层安全监管的几点建议
(一)进一步理顺基层安全监管体制，科学、合理分配人员。要统筹乡镇国土、建设、环保、安监职能分工，每一对应职能应有一名负责人，对应上级有关部门;工作分工不分家，涉及四大职能范围的事项都应兼顾;总结推广一些地方明确乡镇党委和政府安全生产工作职责以及拓展村居监管网络等经验做法，推动落实乡镇安全生产工作责任，国土建设环保安监所在当地乡镇党委政府统一领导下开展安全监管工作。
(二)加强基层安全监管队伍建设，提高安全监管人员履职能力。对机构设置、执法队伍建设等进行规范和指导，进一步规范安全监管机构和队伍建设;实行基层安全监管人员行政执法证和安全生产监察证制度，逐步规范安全监管人员的“进入关”，保证基层监管人员的专业素质;加强对基层安全监管人员的业务培训，并建立长期的安全生产业务培训机制，提高基层安全监管人员履职能力。
(三)推进安全生产科技转化，发挥科技对安全监管的支撑作用。按照中央关于“安全发展，实现可持续发展”的要求，推进安全科技研发和技术转化，切实为基层安全监管服务。一是深入推进贵港市安全生产综合监管信息平台向基层延伸，实现信息共享和实时监管;从防范重特大事故出发，在推广安全生产先进实用技术、加强安全基础研究、技术推广应用等方面加大力度，实现科技兴安;配备必要的安全监管监察设备到乡镇一级，提高科学化、规范化执法水平;积极培育安全生产中介服务机构和安全专家为基层安全监管服务，用政府购买服务的方式积极推动基层安全监管工作适应新常态。
(四)以制度促工作落实，建立健全基层安全监管工作长效机制。一是要深化行政审批改革，深入推行权力清单制度。“行政执法不等于行政处罚，行政处罚只是执法的一种手段。不能因为乡镇没有处罚权就说没有执法权，行政处罚法有一项重要的立法原则，是“教育与惩处相结合，以教育为主”。可以通过委托授权，弥补了原来县级机关鞭长莫及、管理滞后的不足，也有效地化解了乡镇一级权小责大、权责不一的矛盾，促进了职能转变，强化了基层公共管理和社会服务。权限界定、设置、监督等各方面都应慎重考虑“统一管理、乡镇运作、部门指导”的原则，加大基层安全监管行政执法和责任追究力度。二是要建立基层安全监管监督机制。注重依靠和发挥地方政权机关的强制作用，保证安全执法行政处罚决定的落实;制定行之有效的监督管理制度，加大对基层安全监管队伍的监督管理，切实解决基层安全执法失之于宽、失之于软的问题，确保各项法律制度的贯彻实施;对于在基层安全监管机构和队伍建设中的一些好的经验和做法，要及时总结并加以推广，不断创新基层安全监管方式方法，增强安全监管效能。
基层安全监管体制的现状及几点建议
基层安全监管机构直接面对的是千头万绪的实实在在的安全生产监督管理工作，直面问题与矛盾，工作繁琐而具体。在基层建立一支政治坚定、作风过硬、业务精通、纪律严明、充满活力的安全监管队伍，对于及时排查各类隐患，化解各类矛盾，促进安全发展，维护社会和谐稳定，将起着十分重要的作用。现就如何加强基层安全监管队伍建设提出几点肤浅的建议。
一、现 状
随着社会的快速发展和科技的不断进步，目前，相当一部分基层安全监管人员素质难以适应现代安全生产管理工作的要求。主要表现在以下几个方面：
(1)人员变动频繁，素质参差不齐。由于安全监管工作辛苦、责任重大，一般人都不愿意到这个岗位工作，尤其是乡镇，因机改等原因，安办人员变动十分频繁，兼职人员较多，素质参差不齐，造成部分乡镇安全监管乏力，甚至出现“断层”。
(2)法制观念淡薄，业务水平较低。部分基层安全监管人员受计划经济体制管理模式下工作惯性和思维定势的影响，思想观念和工作方法转变较慢，加之平时不善系统学法，依法监管能力较弱。
(3)文化层次不高，专业人员较少。就嘉陵区而言，从文化构成看，全区大专文化以上文化程度64人，占51%;高中文化58人，占46%;初中文化程度2人，占3%;真正具备相应专业知识的只有24人，占21%。从专业构成看，原从事其它方面工作的95人，占82.5%;从事安全监管方面工作的仅21人，占17.5%。
(4)政治经济待遇低，工作缺乏激情。一些工作突出的安监干部，没有得到提拔和重用;因财力吃紧，安全监管人员待遇普遍偏低，在很大程度上削弱了基层安全监管人员的工作积极性和主动性。
(5)办公条件差，监管手段落后。一些乡镇安办办公条件十分简陋，甚至跟其它办公室共挤一间房，监管设备极不配套，没有专门的交通工具和办案设备，缺乏先进的检测仪器和设备，极不适应现代工作的需要。
二、对 策
(一)加强政治思想建设。积极探索新形势下思想政治工作的规律和特点，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，建立完善思想状况分析制度和谈心谈话制度，及时把握监管人员的思想脉搏，有针对性地做好思想政治工作。
(二)强化学习培训教育。在实际工作中，建立定期学习制度，加强监管人员对安全生产法律法规和行业技术标准的学习;加强安全生产相关专业知识的学习。结合新法规新标准的实施和新的安全技术的推广应用，有针对性地组织基层安全监管人员进行定期或不定期轮训，使他们及时了解新法规、新标准、新技术的内容要点和实施要求，促进自身安全知识的更新和安全管理现代化。
(三)提高政治经济待遇。安全监管工作是一门综合性的管理工作和系统工程，涉及到相关学科领域，要求安全监管干部应具备相应的技术能力和专业素质。针对安全监管工作的长期性、复杂性和特殊性，在政治上、经济上应制定并落实有利于安全监管干部履职的相关政策、规定等，创造条件解决其在工作、生活上的实际问题，解除后顾之忧。
(四)推行激励用人机制。对在安全监管工作和安全技术开发应用方面做出突出贡献的个人，进行必要的物质和精神奖励，充分调动广大安全监管干部的积极性。同时，拓宽选人用人渠道，把优秀年轻干部选拔到重要岗位。
(五)加强安监队伍管理。对安监人员的调动，尤其是领导干部的工作调动、岗位调整要征得上级主管部门同意后方可施行。探索建立安监人员异地交流制度，推动安监队伍建设和监管监察方法创新，切实增强安全管理工作的连续性、独立性、公正性。
(六)切实加强作风建设。安全生产是实实在在的工作，必须脚踏实地，真抓实干。要以“深入学习实践科学发展观活动”为契机，正确引导广大基层安监干部进一步增强责任意识、服务意识和大局意识，把全心全意为人民服务的根本宗旨体现到实际监管工作中来，切实转变工作作风，自觉做到重实际、说实话、办实事、求实效，防止和避免形式主义。
