一、引言
我国正处于加快发展城乡经济社会一体化的深水区，面对严峻的城乡差异和“三农”问题，就要更注重农业的发展。随着国家财政对农业投入力度的加大，农民对合作社方式生产经营的意愿和要求也越来越多，我们既要充分认识到农民专业合作社对解决“三农”问题的重大意义，又要加强政府财政政策对农民专业合作社的推动作用，建立统分结合的双层经营体制，克服农村、农业和农民自身的弱势性，把提高农民整体收益落到实处。随着农民专业合作社的发展，国内学者关于农民专业合作社的研究也越来越丰富。徐旭初(2005)对我国农民专业合作社的制度特征、变迁、安排及实践进行了系统的阐述。王征兵(2011)、温铁军(2012)及张征华(2013)认为只有加大对农村专业合作社的投入力度，才与现代农业发展一致，才能深化农村全面改革，缓解“三农”问题。潘劲(2005)和苑鹏(2009)认为农民专业合作社自身受自然、政治、文化等多重因素影响，其组建和发展离不开政府财政政策的支持与帮助。黎家远(2011)指出我国目前农民专业合作社的发展还处于发展阶段，存在很多不成熟的问题，其中以小农业和大市场不能无缝对接最为突出。首先，在思想上，房慧玲(2015)提到要转变公众和政府的观念，摒弃“一切向钱看”、只重工商业发展的错误观点，加大合作社政策宣传，号召专业年轻人才加入合作社建设，提高合作社自身发展动力。其次，在财税政策和资金上，倪国锋(2012)、赵然芬(2014)认为当前我国农民专业合作社税收负担比较重，财税政策形式单一，必须完善所得税优惠政策，扩大税收优惠制度的力度和范围、采取普惠制和重点制相结合的多样化财税制度，给农民带来切实的利益。郑少红(2015)提出现在财政资金的扶持的力度不够，要明确扶持对象，加大资金投入，充分发挥财政资金乘数效应，保证合作社资金周转无障碍。最后，在中央和地方管理关系上，谢元态(2013)提出中央要做到权利下放，给地方基层合适充分的权利，有针对性地及时解决合作社中存在问题。孔祥智(2011)、马会平和吴春华(2014)学者认为，政府在扶持过程中监管存在的缺位等问题，要建立完整的实施监管体系，保证公正性和效率性。发展农民专业合作社能够有效缓解“三农”问题这一点，在大量的理论和实践中已经得到认可。如何发展农民专业合作社经济学也已经形成了大量的文献，更有学者进一步运用经济计量模型等方法研究了农民专业合作社组织运营绩效成果，但是在“政府财政政策扶持农民专业合作社发展”这一方向上还没有形成完整的理论体系。本文的创新之处在于提出我国在小农经济脆弱“、三农”问题严峻等多重背景下，政府要结合政策、市场各方面，将小农经济和大市场对接，大力发展并扶持农民专业合作社。
二、发展农民专业合作社的必要性和作用
(一)我国发展农民专业合作社的必要性
首先，农产品和小农经济自身具有脆弱性。农产品供给弹性大，其市场又是一种开放性的蛛网模型，它的产量受自然因素、技术水平影响比较大，经常会出现谷贱伤民的现象。例如，2012年在济南的唐王镇，农民迎来了一个大白菜的丰收年，但与此同时每斤仅五六分钱的白菜价又让他们一筹莫展，当地流传着“十斤白菜换不来一个烧饼”的一句话。我国的农业发展仍是以家庭为单位的小农经济发展，小农经济自身是一种规模比较小、自给自足、经营模式比较陈旧的生产方式。这些脆弱性使得农业经济发展更加分散和缓慢，导致农民增收存在障碍。其次，农村发展和国家管理存在衰退性。现在越来越多的农村人涌入城市，使得农村老龄化严重，农业发展开始走下坡路“，三农”问题日益凸显。随着经济的发展，人们对工业的重视程度已经远远超过了农业，国家把政策扶持更多地向工商业倾斜，使得农业发展得不到保护。同时，我国农业发展已不再以解决短缺问题为主，而是要以价值和价格的增长收益为发展导向，已有的政策并没有高度重视农民产业化发展和组织集约化的提高，政策扶持力度不够，导致农产品暴涨暴跌的现象时有出现。此外，农民还要负担昂贵的教育、医疗等生活费用，更让实现增产犹如登天。综合农村衰落、农业边缘、农民增收困难等多方面问题，都有可能造成农村发展的动力不足，持续恶性循环，所以必须要发展农民专业合作社，实现家庭组织联产、统分结合的双层经营体制来扭转现状。
(二)发展农民专业合作社的作用
农民专业合作社可以将农民的生产统一组织起来，它不仅是农产品生产流通的枢纽，还能提高农民的自身地位，扩大整体经济的产业链条，进而帮助农民抵抗由于价格的多变性造成的损失。这种统一化的管理方式可以提高农民的交易利益，用最小的成本获得最大的利益。第一，发展农民专业合作社顺应了现代农业的要求。现代农业的基本特征是专业化、规模化、市场化，要求以市场和科技为导向，因地制宜，充分发挥农民的积极主动性，最终实现农民的增产增收和全农村的整体致富。农村专业合作社正是通过组织农民集体生产，培养具有专业化技术素养的农民指导生产，并随时根据市场供求关系的变化调整生产，达到生产规模化、效益化的目的。第二，农民专业合作社可以提高集约化程度。农民专业合作社通过合作的方式将分散的农户从育种、生产、流通等环节集合起来，形成一体化的组织，把小规模的农户和市场进行完美对接，有利于提高整个市场的集约化程度，提升农业的产业化水平和农民收入。据统计，截止2014年12月底全国农民专业合作社出资额已达3.03亿元，大大激发了农业发展潜力。第三，农民专业合作社一定程度上强化了政府和农户之间的关系。我国农户众多但是大多比较分散，在现行的市场经济下政府很难对它们进行宏观调控。农村专业合作社的成立就解决了这一障碍。农民可以将意见反映给合作社，由合作社汇总及时传递给政府，这样政府就能有针对性地及时帮助农民解决问题，保护农民的切身利益，也能提高政府自身的工作效率。
三、我国农民专业合作社和其财政政策现状及问题分析
(一)我国农民专业合作社发展的现状
农民专业合作社是我国商品经济与市场经济发展的产物，是紧接着我国实行的家庭联产承包制以来的又一次创新和突破。它兼具企业、合作互助的特点。我国的合作社形式主要有“合作社+家庭农场+农户”型、“合作社+经营大户+农户”型等。截至2014年11月底，我国实有农民专业合作社126.7万户，比上年底增加28万家;入社农户9190万户，占农户总数的35.3%;有21.3万家合作社开设了社区直销店，销售总收入达340多亿元。尽管我国农民专业合作社已经有了突飞猛进地增长，但就是这样一个消费空间如此巨大，资源极其丰富的国家，有时甚至还解决不了小范围的单个农产品生产过剩。主要体现在：
1.注册资金规模小当前我国当前大部分的农民专业合作社正值起步阶段，注册的资金比较少，成本低，但是合作社在扩大生产的过程中需要大量的资金，这样在合作社运行中就会出现资金短缺。虽然政府在资金发面会给与扶持，但仍然是杯水车薪，尤其在县级以下的合作社这种现象就更加突出。此外，合作社的形成和发展仍然依赖一些生产运输大户，农村青壮年劳动力通常选择外出打工，普遍素质低下，导致合作社在运行过程中缺少经验丰富，技术管理兼赢的复合型人才。这些原因都制约了农民专业合作社的发展，导致其自我调节和更新的水平不够，动力不足。
2.运行管理不规范有一些合作社为了骗取政府的各种优惠政策建立所谓的“空壳合作社”，它名义上是合作社，实际就是由多个独立家庭经营产生的集合，没有真正发挥组织效率，形同虚设。首先，很多合作社与成员间的责任产权关系不明确。根据《农民专业合作社法》的规定，农民向合作社投入资金后，由合作社成员管理农民的出资额和公积金，但是当农民退社时，这笔钱可以随时取出。容易造成合作社资金周转不灵;其次，合作社的成员管理、激励、约束机制不完善，很多农户形式上是合作社的成员，实际却并没有参与合作。农民专业合作社的生产约束仍然还是属于传统交易，并没有改变产业现状，导致大量资源浪费。
(二)支持农民专业合作社的现行财政政策
早在2007年我国就颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》。2013年，习近平总书记又再一次指出要牢牢捧住自己的饭碗，用科技武装农村经济，大力发展国家粮食安全策略，强调农业的重要性。针对于农村专业合作社，国务院在2014年8月又下发了《关于引导和促进农民专业合作社规范发展的意见》，提出要把合作社的规范性建设发在首要位置，由此可见政府对农民专业合作社发展的重视程度。具体有以下几点：
1.税收优惠政策《中华人民共和国农民专业合作社法》规定：支持农民合作社开展基础设施建设，技术培训推广和产品认证等行为，如：对合作社购买大型农具享受30%的优惠补贴;对国家急需和地区偏远贫困的地区合作社优先帮助，区分产业性质，对不同的主体实施不同的发展政策，发挥其不同的市场优势;一些涉农事项的农村专业合作社可享受的税收优惠政策，主要包括了增值税、营业税、所得税、城镇土地使用税等多种税种，如：对农民专业合作社提供的技术服务或劳务所得暂免征收所得税;对农民专业合作社销售的农产品在规定的范围内按13%计征增值税。此外农民专业合作社在办理登记时不用收取费用，农民自产自销的农产品可以不用进行税务登记。
2.财政资金投入最近几年的中央一号文件都强调要增加对合作社的补贴，包括技术培训、服务能力、管理水平;要安排部分财政投资项目资金给符合条件的合作社，建立重点示范社;政府不仅为合作社设立了专项资金，财政资金还可以对农民专业合作社进行担保，建立风险准备金制度和基金项目，加大了贷款和补贴力度，这实际上是对农民利益的一种补贴。例如浙江省财政每年都设3000-4000万元专项资金扶持合作社，同时，对效果好的还择优另外补助15-30万元;福建省也从2011年开始每年直接对合作社补贴不少于2000万;其他省也都相继不断加大了财政投入。
3.财政管理政策2009年农业部联合了国税总局等十几个部门开展合作示范社的建设活动，建立了部、省、市、县构成的四级平台，管理全国范围内经营的规模大、效益好的农民专业合作社，提高管理效率;2015年，中央又再次强调规范化建设，启动国家动态监测机制;在财政监督机制上目前的政府管理还是有一定欠缺的，也有一些措施保证，但还没有形成完整的系统。
(三)我国农民专业合作社财政政策效果分析
1.财政制度政策是合作社的导航仪我国从2004年的中央一号文件开始就不断出台完善关于农民专业合作社的财政制度政策，为合作社的发展提供正确导向，为其营造一个正规的环境，使得合作社能够快速健康的发展。在各种财政制度的引导下，现在我国合作社整体的生产经营管理能力有了明显的提升，社会认知度也有很大程度的加强，已经有四千多家国家级示范合作社形成。
2.财政资金投入为合作社带来真金白银财政资金扶持为农民专业合作社的运作提供了动力，是发展的动力。它不仅可以解决合作社融资难的问题，推动合作社自身发展，还能根据不同合作社信用等级等综合确定是否提供资金贷款服务，真正体现市场在资源配置中的决定性作用。例如江苏省的农民专业合作社发展资金从最初的0.2亿元到2014年的2.2亿元，累积总投入12亿元，带动粮食生产快速增长，农业计划水平达到78%，科技技术进步贡献率63%左右，各项指标均居国家前茅，农民生产水平整体提高。
3.管理约束机制为合作社提供监督和控制管理和约束监督机制是治理结构中的两大机制，使得合作社发展更加规范化。建立有效的机制既可以改善目前合作社内部整体成员分散、松懒的现状，有能整理政府部门中央与地方事权不一致等权利混乱和资金管理不规范的问题。同时提高合作社和政府两者的运行效率，避免了“寻租”行为的产生，有效地维护了农户们的实际利益。
(四)我国农民专业合作社财政政策存在的问题
我国在农村专业合作社的财政政策落实方面确实取得了不小的成效，使合作社步入规范化的轨道，但是在实际运作的过程中还是存在一些不足。
1.财政政策方式单一，惠农政策落实困难当前我国的财政政策支持多以资金的无偿拨补为主，方式比较单一，不完善连贯，而且财税政策基本上都是由国务院统一制定的，没有系统性和针对性，省级一下的政府管理比较困难。虽然规定中央和地方要共同扶持农民专业合作社，但具体每个主体要实施多少，管理多少我们就不得而知了。再加上农民专业合作社、农业协会之间没有明确的界限划分和农民专业合作社自身的多样性，致使很多税收优惠不能落到实处。在已经实行的合作社的税收优惠政策中，其涉及范围还比较窄，主要还是集中在农产品的初加工和销售，还有技术上的服务优惠，并没有考虑到产品的深加工。
2.政府资金分配不合理，区域发展不平衡在资金扶持方面，政府对合作社的投入基数还是偏小的，惠及范围比较窄，所以很难形成规模经济。同时，中央和地方政府没有对合作社有一个系统的规划，更有一些地方政府本着“一切向钱看”的原则，帮大不帮小，帮强不帮弱，使得很多有发展潜力的小型合作社得不到资金支持。在帮助合作社时也容易忽略合作社内部机制、营销管理水平、人力资本等软件资金的投入再加上我国区域发展不平衡的现实原因，在不同的地区合作社发展也呈现不同的情况。从全国来看，山东、山西、河北、河南等地合作社发展较好，其余省市发展存在很大差距，不利于合作社全方位的长久均衡发展。
3.政府资金监管不到位，管理体系有待创新我国财政体系是多级层层下放，很多扶持资金在下放到基层的过程中被挪用，等到了基层就所剩无几。还有很多地方政府在上报数据时会有瞒报，错报现象，无法真实反映合作社存在的问题。同时，这种管理体系也会造成资金到付时间过长，无法及时解决问题。据调查，2011年，江苏省东台市共登记合作社1226家，但实际进行税务登记的仅有199家，还有少数地方存在乱收费现象，这都是当前政府管理体制不完善导致的。在申请项目时还存在手续较为繁琐，监督管理不配套等问题。
4.法律配套制度不完善，宣传力度不够农村留不住年轻人，很多人都选择外出打工，剩下的都是一些老人和儿童，所以使得农村教育水平普遍低下，劳动力和专业技术人才缺乏。很大程度上是因为我们现在对合作社的宣传力度还是不够的，农民对一些财政政策不了解，参与程度不高，意愿不强烈。无法吸引一些新生力量和资金持续投入合作社中，形成光有政策支持，没有专业人员执行的窘境。除此之外，政府在对合作社实施财政政策的同时还要注重法律等其他配套制度的完善，如金融信贷力度小，渠道窄，农业保险由于整体税负偏高而导致供给不足等。
四、完善我国农民专业合作社财政政策建议
(一)加强合作社自身发展动力
首先政府应该转变错误的经济发展观，充分认识
到发展农业的必要性。既不能盲目地追求经济增长，也不能片面追求公平而忽视效率，要建立事权与支出责任相适应的财税体系，强化合作社的合作性质。出台相关的法律法规约束引导合作社发展活动。其次，要鼓励大学生等新生力量加入合作社建设，加强对农户的技术思想培训，提高农民整体的专业素质，使合作社跳出“生产效率低-人才短缺-生产效率低”的死循环。最后，要创新合作社的经营管理模式，由政府帮助合作社实现转变，利用网络等解决信息不对称问题。
(二)运用多管齐下的创新扶持方式
现阶段我国对农民专业合作社的财政政策扶持主要有两方面：其一是支出政策，即补贴，其二是税收政策，即减免退税。在以后的发展中我们要改变这种单一方式，对合作社进行多样化支持，比如：在合作社运行的过程中出资开展专业的技术培训，或者提供免费的物资发放;利用政府优势对合作社进行招商引资，多吸收国内外社会资金，加快资金多方位的流通;以奖代补，对那些小型发展好的合作社给予现金等方式的奖励。通过这些措施，多管齐下，改变传统的政策方式。对于税收政策不能仅限于标准的制定，还要考虑到税收转嫁，因为农产品供给的缺乏弹性的，税负很容易转嫁到社员身上，这样就会造成税收无效。
(三)建立规范的管理约束机制
不管是从合作社内部还是政府来看，我们都应该规范现有的财政管理体制。在合作社内部，我们要明晰产权，从注册登记到盈余分配都统一管理，明确各项资金用途，提供考核评价机制。例如：结合定量定性分析、实施前实施后分析;政府从合作社申报到拨款再到跟踪有一个完整的体系，可以采用电子信息无纸化进一步提高效率。相关部门还要建立合理的激励监督约束机制和奖惩鲜明的政策导向，对财政资金的使用进行监管，确保专款专用，数据真实，杜绝出现乱用、错用现象。
(四)各种配套制度要突出重点
政府的资金安排既要公平统筹，又要有主有次，突出重点。中央和地方应该分别安排资金支持信用社的发展，在扶持重点合作社的同时帮助小微合作社发展。在制度方面，可以在确保农村低保和基本社会服务保障的基础上，将制定支持合作社的财税政策事权下放到地方，因为越接近基层的地方，越知道什么样的优惠政策适合农民专业合作社，可以增强制度的针对性和可操作性。除了财政部门支持，金融部门也应该协同其发展，对农民专业合作社开通“绿色通道”，加大合作社抵押、贷款和担保的力度，解决其融资困难的问题;实施农业政策性保险，增强合作社的防御能力。
作者：刘墨琴经庭如单位：安徽财经大学
