关于干部“能上能下”问题的思考与研究
当前，解决干部能上能下问题，准确地说是干部能上不能下的问题，是我国干部制度改革能否深入进行的一个“瓶颈”,也是影响高素质干部队伍建设和全面建设小康社会进程的一个突出问题和障碍。做好这项工作，有利于优秀人才的脱颖而出，有利于加强领导班子建设和提高干部队伍素质。
一、正确理解干部能上能下的含义
正确的理解干部能上能下的含义，对于进一步深化干部人事制度改革，推进干部能上能下工作的顺利开展有着十分重要意义。我认为，理解和定义干部能上能下，可以从广义和狭义两个方面来理解。
从狭义上理解，就是通常所讲的干部“能上不能下”，也就是指调整不称职的干部和一部分相形见绌的干部。从广义上说，所谓能上能下，既包括“上”，也包括 “下”。从“上”的角度看，它不是指某些个体或某个人怎么提拔上来，而是指要形成一种优秀人才脱颖而出，健康成长的机制和一整套办法;从“下”的角度看，就是要形成一种干部队伍能够正常进行新老交替和新陈代谢的机制。这种新老交替和新陈代谢对“下”的要求，不仅是不称职的干部和相形见绌的干部能够顺利地调整下来，即使是称职的干部，甚至是比较优秀的干部，如果因为任期届满，因为领导班子结构调整的需要，或者因为其他工作需要，也能够顺利地调整下来，并各得其所。所以，干部“上”和“下”是辩证统一的关系。“上” 是目的。因为一部分干部的“下”，目的是为了使更优秀的人才能够“上”。“下”是条件。没有“下”，就不可能“上”，位子都满满的，怎么上?只有解决好“下”的问题，才能更好地解决“上”的问题。
按照这一思路来理解，“下”就应包括以下一些方面的内容：一是干部离退休做到了规定的年龄就退下来。二是根据不同级别要求，规定一个最高年龄和任期，超过这个年龄线的就不再提名或者调整下来。三是经过考核被认为不称职的干部要降职或免职。四是相形见绌的干部要能够下得来。五是落选落聘的干部。六是干部的换岗分流。七是干部任期届满时也要下来。
二、目前影响干部能上不能下的障碍
影响干部能上不能下的障碍比较多，从深层次剖析，主要体现在以下四个方面因素：
(一)制度方面因素
1、“下”的标准不具体，缺乏刚性措施。多年来，各级组织部门都在探索如何在干部“下”的方面有所突破，但从制度本身看还有很多不完善的地方。有的地方制定出的调整不称职、不胜任现职领导干部的办法针对性和可操作性不强，衡量干部“下”的标准没有细化、量化，这就给考核及客观公正地评价领导干部带来一定的难度。
2、“下”的渠道仍比较狭窄。领导干部除因犯错误而被降、免职外，对“下”的干部一般都是采取交流、改任同级非领导职务等有限的几种渠道来安排，导致有的地方在干部“下”的操作上存在形而上学的做法，往往制定一个统一的年龄杠，进行“一刀切”，不论好坏一律“下”，影响了干部的工作积极性。
3、对“下”的干部安置的配套政策比较滞后。有的领导干部因不胜任被免去领导职务后，仍享受原来的工资、福利、医疗等各项待遇，触及不到“下”的干部切身利益，没有达到真正意义上的“下”。另外，其它相关制度如领导干部岗位目标考核制度，任期制度，待岗培训制度等，有的不够完善，有的执行不力，有的还没有建立起来，都不同程度地制约了干部的“下”。
(二)心理方面因素
1、领导者思想有顾虑。少数上级领导干部对那些过去在工作中曾经打过头阵和那些多年如一日勤勤恳恳工作，虽没有显著的业绩，但也没有失误的领导干部以及那些老领导、老上级，或是同乡同学，或是亲朋好友的领导不忍让其下;对那些背后有人给“撑腰”的干部，领导干部不能让其下;对那些个别关系网甚多，下他一人，会招来多人的不满，领导干部不敢让其下。
2、干部本人不能接受。许多干部缺乏心理承受能力，在“官”念上期望值过高，把职务的升降、岗位的调动看得很重，只想上、不愿下成为干部较为普遍的心态。下的干部往往不服气，心理上难以接受，精神压力大，在单位、家里、社会上抬不起头来。
3、部分群众存在谁上谁下与己无关思想。由于受到认识水平、个人好恶、观察角度等因素的限制，受到小团体观念、个人利害及轻率对待自己的民主权利、事不关已、高高挂起等不负责任行为的影响，部分群众认为谁上谁下都无所谓，对干部的评价不处以公心，直接影响到干部的“下”。
(三)技术方面因素
1、考核方法不科学。一是民意测验内容比较简单，基本采用划勾评价的方法，有些个性化问题体现不出来。二是受时间和谈话范围的限制，个别谈话不深入，谈话针对性不强。三是对实绩考察方法比较简单，对干部实绩的考察还仅仅停留在定性考察为主上，考核评价方法仍旧比较单一。
2、考核标准难具体。定性的条款比较多，定量的条款比较少;抽象的条款比较多，具体的条款比较少;反映显绩的指标比较多，反映潜绩的指标比较少等等。
3、考核内容难确定。上级组织部门对考核内容的要求比较宏观，特别是对岗位职责完成情况的考核，没有针对地区、行业、部门的不同，做出明确的规定。
(四)环境方面因素
1、“官本位”思想的影响。“劳心者治人，劳力者治于人”、“上荣下辱、官贵民贱”等落后的封建传统观念根深蒂固。在干部中还普遍将做官作为一个人身份、地位、家族荣誉的象征。
2、社会舆论宣传不到位。对“下”的认识还有误区，往往认为有问题、受处分的干部才“下”，使干部的思想压力大，对“下”抱有明显的抵触情绪。多数干部仍然信奉干部有小错而无大错不能“下”，无功劳也无过错不能“下”，身体不好精神好不能“下”，能力不够资历够也不能“下”，这样就给调整相形见绌的干部造成一定的困难。
3、不正之风的干扰。谁上谁下，取决于领导者的态度，关键在于个人感情。往往干部因不称职被调整时，尤其是那些素质差、威信低的人，多方找关系、找门路，力求保住自己的位置。来自方方面面的说情风使干部调整工作运行起来的阻力很大。
三、解决干部能上能下的几点建议
推进领导干部能上能下，特别是“下难”是一项复杂的系统工程，必须抓住重点，着力解决好以下几个方面的问题。
(一)加大宣传教育和舆论引导，营造干部“能下”的社会环境
当前妨碍和影响干部能上能下制度推行的首要因素，是传统世俗观念和不良的心理障碍。因此，我们必须深入开展各种宣传教育，营造良好的社会舆论氛围。
首先，大力宣传正确的思想观念。通过各种新闻媒体进行广泛的正面宣传，对“上”的干部不搞“披红挂彩”，尽唱颂歌;对“下”的干部也不搞“摘花去绿”、尽数其过。引导广大干部破除“官本位”思想，牢固树立公仆观念;破除“上荣下辱”的陈腐思想，树立正确的荣辱观、是非观、上下观;破除“不犯错误不退位”的旧思想，树立“无功便是过，平庸就是错”的新观念。同时，党委和组织部门也要克服怕得罪人、观望等待的消极思想，牢固树立对党的事业高度负责的观念，坚持做到不回避矛盾，不惧怕压力，不碍于情面，敢于真碰硬，保证每项制度措施都能落到实处，从而增强广大干部的危机感和紧迫感，促进干部能上能下风气的迅速形成。
其次，加强正反两方面典型的宣传教育。一方面对那些贯彻执行干部能上能下制度并取得成效的单位和服从组织安排、不计个人名利得失的干部要进行广泛的宣传报道，弘扬正气;另一方面对那些在执行能上能下制度方面畏首畏尾、等待观望的单位及思想观念陈旧、拒不服从组织调整的干部及时“曝光”，教育广大干部引以为戒，提高正确对待干部能上能下，服从组织调整的自觉性。
再次，积极开展干部能上能下制度的宣传。通过各种形式向广大干部和群众宣传干部能上能下的意义、目的、内容，以及调整的各项规章制度和衡量标准，并向社会公开，让广大干部群众熟悉了解有关情况，提高参与评议领导干部、监督有关调整工作的积极性，促使形成良好的干部能上能下舆论氛围和扎实的社会基础。
(二)完善考核指标体系，为干部“能下”提供依据
干部“能下”的制度要有很强的针对性和可操作性，就要制定相对科学合理的标准，为调整不称职干部提供充分的依据。
第一，细化考核内容。坚持以工作实绩为核心，以德才素质为基础，将考评内容确定为德能勤绩廉即思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律5大项，并对每一个方面进行细化、量化若干个测评要素。在整个考核评价内容的把握上，注重整体性、内在联系性和层次性，力求比较全面、客观、准确地反映干部各方面的状况。要针对不同类型的职位特点进行要素的组合。比如，对于正职干部要突出了解知人善任、统揽全局、科学决策、民主作风等指标;对于副职干部则要突出当好助手、处理问题等内容。
第二，改进考核方法。在考核方法上，要实行考核预告制，在考核前公开考核对象、考核内容、考核方法、考核时间、考核地点、考核组成员和监督电话等，以便吸纳更多的知情者参与考核工作，广泛接受社会监督。在民主测评、评议上，要力求做到代表性和广泛性的统一，认真听取方方面面的意见，使测评、评议结果尽可能真正体现民意，能真实反映干部的群众基础。同时，在科学选择谈话环境、谈话对象的同时，还要特别注意不断改进民主测评的方式，比如针对不同单位或部门的实际情况，通过单独设立划票桌、划票室，设立投票箱等办法，进一步消除干部群众的思想顾虑，保证民主测评的真实性和可靠性。
第三，全面客观分析。要坚持看领导干部实绩，不仅看其分管工作取得的成绩，更要看其本人在其中所发挥的作用;不仅定量分析，还要定性分析，区分本职工作与重点工作、常规工作与难点工作、一般工作与创新工作的区别，合理评定领导干部所取得的成绩。对领导干部的不足准确把握，不就事论事，认真分析不足的原因。对确因主观原因造成的工作不称职的领导干部，严格按照有关制度给予诫勉、改任非领导职务、免职等处理;对主要由外因引起的，在指出不足的同时，为其工作尽力创造好的环境和条件。
第四，及时反馈结果。考核是手段，重要的是将考核结果运用于被考核的领导干部。考核结束后，要在一定范围内采取适当的方式对考核结果进行反馈，一方面使领导班子及其成员及时了解所存在的不足，促进其不断改进提高;另一方面通过反馈进一步检验考核结果的准确性，达到群众满意、个人认可的效果，使干部“上”有动力，“下”有依据。
(三)建立健全工作机制，拓宽干部“能下”的渠道
要使干部能上能下、调整不胜任现职领导干部成为一项经常性工作，并切实纳入规范化、程序化轨道，就必须建立完善一系列与之相关的配套制度。
第一，建立常态退出机制。除退休制度外，还应探索建立三项制度：一是任期制。通过对党政领导职务的任期作出严格规定，实现领导干部“到期”必下。二是到龄不提名制。可把选任制干部到龄不提名的规定，运用于委任制领导干部，实现干部“到龄”必下。三是党政领导干部聘任制。对专业性较强、不经专门职业训练无法从事的领导岗位，通过合同管理或契约管理为基础的聘期限制，实现领导干部“约定”的下。
第二，建立动态调整机制。除已实行的辞职制、公示制、试用期制外，还应探索建立和实行免职制、辞退制和问责罢免制，通过组织调整实现干部的下和出。由于人为因素最多，人治作用最大，操作中最易发生主观随意性。因此，应通过建立完善相关制度，最大限度地增强法治因素的含量，尽可能避免或减少人治作用的影响，从而构建动态调整的新机制。目前，建立这一机制应以辞职制、免职制和辞退制为基本构架，以公示制、试用期制和罢免制等为辅助。
第三，推进末位淘汰机制。实施末位淘汰制，只看绩效不看关系，只重能力不讲情面。“无功就是过，有错就追究，不奖就是罚，末位就淘汰”的激励手段，能有效地克服不求上进、得过且过的工作作风，较好地解决干部能上不能下问题。但末位淘汰制并不适合于所有部门，在工作中应重点把握好以下四个方面。一是在部门选择上，应选择那些容易对其绩效量化分解的部门及职位。二是对绩效指标体系的设计上，应采用放权的形式，由被评估者根据自己的实际情况，提出自己的评估指标，然后由相关人员讨论后确定。三是对绩效的分析评估上，应当对影响绩效的因素进行综合分析，既要考虑任务绩效，也要考虑周边绩效。第四，建立“下”的干部跟踪机制。干部能上能下工作能否顺利进行，在一定意义上取决于能否安置好下来的干部，创造一个干部“能下”的良好环境。对于被调整下来的干部，组织和其所在单位不能放任自流，一“下”了之，而是从有利于干部健康成长，有利于推进干部能上能下工作大局出发，深入细致地做好下来干部的工作。对调整下来的干部应关心爱护，为他们创造学习提高的条件，并实行跟踪考察。对在新的工作岗位上工作表现突出，群众公认的要及时提拔重任，从而在干部队伍中树立能上能下，能下能上的良好导向。
